Las Naciones Unidas han celebrado su 70 aniversario y la cuestión esencial de la reforma del Consejo de Seguridad permanece abandonada, pese al número de iniciativas lanzadas, tanto por los think tanks como por otras instituciones, los Estados miembros y la secretaría de la organización. Y esto pese a que el Consejo de Seguridad y su reforma han sido objeto de un encendido, largo e infructuoso debate durante al menos 20 años. Con ocasión del 70 aniversario de la ONU y la reunión del G20 [Antalya, Turquía, 15-16 de noviembre de 2015] los esfuerzos por la reforma podrían haber ganado tracción, para asegurar que se escucha a un mayor número de voces, reflejo del mundo actual.
Estuve personalmente involucrado en el debate sobre la reforma del Consejo de Seguridad en diferentes fases y desde diferentes perspectivas. En Nueva York, como representante de Brasil en la ONU durante los años noventa; como ministro de Asuntos Exteriores brasileño, durante la mayor parte de la primera década de este siglo; y como miembro de más de una comisión y paneles de expertos.
Conforme pasa el tiempo, mi optimismo inicial se ha perdido de alguna manera. No, sin embargo, mi sentido de la urgencia. Como alto funcionario de uno de los países “candidatos naturales” para ser miembro permanente, mis opiniones pueden ser consideradas parciales, algo que no trataré de negar. Lo mismo puede decirse, por supuesto, de aquellos que tienen posiciones contrarias a la mía.
Al margen de acontecimientos recientes (siempre difíciles de juzgar), consideremos otros hechos históricos y los periodos de tiempo en los que sucedieron. En el siglo XIX, transcurrieron menos de siete décadas entre el Congreso de Viena y la guerra entre Francia y Prusia, que determinó el ascenso de Alemania. Menos de siete décadas hay entre la abolición de la servidumbre en Rusia y la Revolución Bolchevique. ¡De qué manera tan rápida y sustancial puede cambiar el mundo alrededor nuestro! Sin embargo, nos aferramos absurdamente a un sistema de paz y seguridad basado en realidades que se han alterado de forma inexorable.
Aparte de consideraciones de legitimidad y justicia –a menudo puestas de relieve en este asunto, y con verdadero acierto– es necesario considerar otros aspectos. En particular, la eficacia del Consejo de Seguridad en sí mismo, que con mucha frecuencia se ve dividido o bloqueado debido a visiones opuestas entre los miembros permanentes. Pese al riesgo de ser demasiado simplista, la visión “occidental” de los asuntos mundiales, favorable a la democracia liberal, puede en ocasiones defenderse hasta el punto de ser impuesta por la fuerza (si esto es una razón genuina para la intervención es irrelevante); la visión “oriental” equivalente otorga mayor valor al respeto de la soberanía nacional y al principio de no-intervención.
En gran medida, esta dicotomía ha sido responsable de la parálisis del Consejo de Seguridad en asuntos de gran importancia, como el conflicto en Siria.
Igualmente importante: esta dicotomía fue directa o indirectamente invocada para justificar acciones unilaterales en situaciones como la de Irak y Kosovo. Pero existe –estoy de acuerdo– una tercera vía, que es la de países como India, Brasil y Suráfrica (podríamos añadir algunos más). Estos países otorgan gran valor al principio de gobierno democrático y respeto por los derechos humanos. Al mismo tiempo, como naciones en desarrollo, son sensibles a consideraciones de no interferencia en los asuntos internos.
Teniendo en cuenta la experiencia, afirmaría que estos países (no por casualidad miembros del foro de diálogo tripartito IBSA) podrían proporcionar a menudo un puente entre estas posiciones opuestas y ayudar, a través del diálogo, a encontrar consenso en algunos asuntos controvertidos. Brasil desempeñó precisamente ese papel en 1999, cuando presidió el grupo del Consejo de Seguridad de la ONU sobre Irak. Como resultado de su trabajo, la Comisión de Vigilancia, Verificación e Inspección de la ONU (UNMOVIC) sustituyó a la anterior Comisión Especial de la ONU (USCOM) con métodos nuevos y menos intrusivos. Bajo la presidencia de Hans Blix, esta nueva estructura podría haber prevenido el desastroso bombardeo y la invasión de Irak, de no haber sobrevenido acontecimientos como el 11-S y la llamada “guerra contra el terrorismo”.
Al mismo tiempo, es imposible ignorar el crecimiento de la influencia de países como Alemania y Japón, cuyas contribuciones (financieras y de otro tipo) pueden ser inestimables en el proceso de toma de decisiones del Consejo de Seguridad y en la implementación de sus decisiones.
Al margen del número, la procedencia geográfica y el peso relativo de los Estados miembros de la ONU, hay otro aspecto de la cambiante realidad del mundo que hace tanto necesaria como urgente la reforma de este órgano de la organización. El propio concepto de lo que entendemos por “paz y seguridad” –y por tanto lo que entra en el mandato del Consejo de Seguridad– ha cambiado a lo largo de las últimas décadas.
Conflictos internos más que internacionales, se han convertido de forma creciente en el principal objeto de las decisiones del Consejo de Seguridad. Al mismo tiempo, otras cuestiones como migraciones, cambio climático e incluso enfermedades como el ébola han estado bajo la atención del Consejo de Seguridad.
La distinción entre asuntos socioeconómicos y de seguridad se ha vuelto imprecisa, debido en parte al deseo de que la opinión pública internacional prestara atención a esas cuestiones. Cualquiera que sea la razón, una vez que el Consejo de Seguridad se involucra en un determinado asunto, no se puede excluir que actúe en consonancia con los poderes que le concede la Carta de las Naciones Unidas. Por ello, al tiempo que el papel y el alcance del Consejo de Seguridad aumentan, lo hace la importancia de asegurar su representatividad y de ese modo su legitimidad.
Por supuesto, reformar el Consejo de Seguridad no es una tarea sencilla. Requiere, entre otras cosas, una enmienda de la Carta de la ONU con todas las complejidades que esto conlleva, como la necesidad de ratificación por dos tercios de los Estados miembros, incluyendo los cinco miembros permanentes. Muchos países defienden la idea de que algún tipo de consenso (o acuerdo general) es necesario para que la Asamblea General apruebe una resolución sobre la reforma. Pero es improbable que esto se consiga, tal como se ha visto en el interminable debate sobre el asunto. Más bien, parece que un cambio en la composición del Consejo de Seguridad, con la incorporación de nuevos miembros, requerirá, al menos inicialmente, algún tipo de cooptación similar a la que dio lugar al G20.
Quizá un paso en esa dirección sería facultar al G20 para abordar asuntos relacionados con la paz y la seguridad (incluyendo reuniones de los ministros de Asuntos Exteriores en la preparación de las cumbres), al tiempo que se garantiza el poder último del Consejo de Seguridad.
De alguna manera esto permitiría al mundo replicar, con la participación de las naciones en desarrollo, el proceso llevado a cabo para el acuerdo nuclear entre el G5+1 e Irán. Trasladar cuestiones de paz y seguridad a las discusiones en el seno del G20 permitiría escuchar una gran variedad de opiniones –representativas de las diferentes visiones del mundo– sobre asuntos fundamentales, como los conflictos internos en República Democrática de Congo o la cuestión palestina. Para que esta propuesta funcionara, sería necesario también un ajuste en la composición del G20, en particular para mejorar la representación de África.
En todo caso, la reforma formal del consejo de Seguridad –el único órgano legalmente autorizado para aprobar medidas coercitivas– tendrá que producirse. Mientras esto siga pendiente, el mundo debería acostumbrarse a ver salvaguardada la paz y la seguridad internacional –y su enfoque creciente– por un grupo más amplio que refleje mejor las realidades del mundo en que ahora vivimos.
Celso Amorim ha sido ministro de Defensa de Brasil entre 2011 y 2014 en el gobierno de Dilma Roussef, y ministro de Asuntos Exteriores entre 1993 y 1994, bajo la presidencia de Itamar Franco, y entre 2003 y 2010, con Luiz Inácio Lula da Silva.