La reforma que todos piden y nadie concreta

Una vez más nos encontramos ante el difícil reto de revisar el sistema de financiación autonómica. Se trata de paliar los efectos destructivos de la larga crisis económica. Pero también hay que tener en cuenta la dinámica de la voracidad financiera de las comunidades autónomas frente al Estado surgida del modelo constitucional de 1978, diseñado con la ilusión e inocencia política propias de la primera etapa de toda democracia tras décadas de duro centralismo. Si la reforma se limita a la transferencia de más dinero a las CCAA sin revisión de ese modelo y sin poner en marcha mecanismos efectivos de delimitación de competencias, de control de gastos y de solidaridad interterritorial solo se logrará posponer algunos años el problema de fondo.

En 2017 se creó una comisión de expertos que ha logrado redactar en breve plazo un buen informe para la revisión del modelo de financiación autonómica. En algo más de 20 años este es el cuarto estudio técnico auspiciado por el Ministerio de Hacienda que pretende inspirar una solución convincente a las continuas reivindicaciones autonómicas y resistencias estatales.

Cuando se construyó el modelo de 1996 para las CCAA de régimen común, cuya pieza clave era la cesión parcial del Impuesto sobre la Renta, tres de ellas (Andalucía, Castilla- La Mancha y Extremadura) se negaron a su aplicación por razones estrictamente políticas. Por el contrario el modelo de 2001 fue aceptado sin beligerancia por todos los gobiernos autonómicos, con respaldo de Cataluña, e incluso fue apoyado expresamente por los Gobiernos de los territorios forales (Navarra y País Vasco), a los que no era aplicable. Un rapto de lucidez y la perspectiva del equilibrio de intereses provocaron una extraña convergencia espontánea inusual en nuestro mundo político. Después, comenzaron las tensiones con el Estado y entre las mismas comunidades; hubo que hacer varias reformas que desembocaron en la Ley 22/2009, modificada a su vez por diversas disposiciones, las últimas de ellas dictadas en 2017. El exceso de normas refleja carencias de sabiduría de los legisladores.

Corren malos tiempos para diseñar un nuevo modelo de financiación. La deriva independentista de Cataluña ha roto la baraja. Ya dio un aviso cuando se negó a participar en la comisión de expertos de 2017, en la que por primera vez ha habido representantes de las CCAA de régimen común. Ahora hay políticos catalanes que quieren forzar un modelo específico con un acuerdo bilateral con el Estado que vaya más allá del régimen común. Y el País Vasco, con Navarra al socaire, observan con paciencia si sus votos son necesarios en la agitada política nacional y pueden añadir alguna ventaja a la ya ventajosa posición de sus Haciendas forales.

En este escenario ninguna comisión de expertos puede solucionar los problemas de fondo. Cuando se constituyeron las CCAA y hubo que aplicar el Título VIII de la Constitución las cuestiones fundamentales parecían solo problemas técnicos: cómo iban a financiarse, insertadas entre el Estado y los entes locales, qué márgenes se permitirían a su posible endeudamiento, y cómo se podía materializar la solidaridad para corregir desigualdades territoriales. Cuarenta años después, tras el duro aprendizaje de la realidad, las cuestiones fundamentales han cambiado de signo y se han convertido en graves problemas políticos que laten bajo un complejo entramado financiero, silenciados o pospuestos por gobernantes cuyo primer objetivo es seguir gobernando. Casi han perdido sentido los debates técnicos sobre recursos fiscales propios de las CCAA, cesión de tributos estatales o fórmulas de funcionamiento de los fondos de garantía de servicios públicos, de convergencia autonómica o de compensación interterritorial. Los árboles no nos dejan ver el bosque.

Hay cuestiones que debemos solucionar antes de hacer otra reforma. La determinación de funciones estatales y autonómicas exige una formulación clara de las competencias; el texto constitucional necesita una revisión. Los controles de su cumplimiento tienen que existir y ser eficaces y la vana grandilocuencia que se viene dando desde hace tiempo a la palabra autonomía no debe impedirlos en un Estado democrático. No hay que esperar a la aplicación del artículo 155 de la Constitución para paralizar partidas de gastos indebidos, e incluso anticonstitucionales, mediante instrumentos de aplicación directa regulados por la ley. La canalización generalizada hacia jueces y tribunales de conflictos políticos institucionales por carencia o deficiencia de esos instrumentos no es admisible; daña al buen gobierno y al funcionamiento de la Justicia. Habrá que vigilar la deuda pública e insistir en la solidaridad interterritorial, valor irrenunciable. El España nos roba con el que han pretendido cubrirse políticos inmersos en procesos judiciales nos obliga a una labor de educación democrática sobre el significado social y moral de un Estado de derecho.

En resumen, no podemos olvidar el artículo 156 de la Constitución, que reconoce a las CCAA autonomía financiera "para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles". Si de este mandato se hubieran deducido las debidas consecuencias políticas y jurídicas no estaríamos donde estamos.

Por último, sigue pendiente la equiparación de niveles de recursos de comunidades forales y de régimen común. El informe de 2017 se ha atrevido a llamar la atención sobre algunos de estos asuntos. Son tareas necesarias aunque difíciles. Y esa dificultad explica que quienes están en el poder tiendan a minusvalorar su necesidad y a seguir navegando en contextos normativos ambiguos. En cambio, quienes desean acceder al poder proponen soluciones simples pero también cargadas de ambigüedad, como el anuncio de que todo se arreglará en un futuro Estado federal, cuyo diseño permanece oculto. Se abre la temporada de caza de ideas sobre Sucesiones, Patrimonio, Renta, IVA, Impuestos Especiales y unos cuantos fondos; pero no se afronta una reforma de mayor alcance.

Y el pueblo soberano refleja esa situación en preguntas elementales sobre ingresos, gastos, deuda, disparidades regionales, desigualdades fiscales y comportamiento de dirigentes políticos. Preguntas que no deben quedar sin respuesta.

Javier Lasarte es catedrático emérito de Derecho Financiero y Tributario.

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