La réglementation du commerce en Asie du Sud-Est

Dans un monde caractérisé par la prolifération des accords commerciaux (et d’investissement) bilatéraux, les organisations économiques régionales traditionnelles risquent de perdre leur raison d’être. Ce risque est particulièrement marqué pour l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (Asean), fondée en août 1967 par cinq pays – l’Indonésie, la Malaisie, les Philippines, Singapour et la Thaïlande – dans le triple objectif d’accélérer la croissance économique, de promouvoir la paix et la stabilité régionale et d’encourager la coopération et l’assistance mutuelle sur des questions d’intérêt commun. Malgré plusieurs élargissements au cours des années 1990, pour inclure des pays à économie «socialiste» (Cambodge, Laos et Vietnam), en voie de libéralisation, et de nombreuses initiatives de haut niveau pour faire progresser les engagements collectifs de libéralisation, l’Asean a, dans les grandes lignes, échoué à susciter et accompagner la mise en œuvre d’une vigoureuse libéralisation des échanges commerciaux entre ses membres. Elle a, de plus, un bilan mitigé en tant que forum censé favoriser la paix et le développement de «sociétés solidaires». L’Asean a, en conséquence, peu à peu perdu en visibilité, et se retrouve aujourd’hui noyée au centre d’un écheveau complexe d’accords commerciaux préférentiels bilatéraux.

Pour retrouver un élan salvateur, l’Asean a cherché à se tailler un rôle régional sur mesure, par le biais d’une série d’initiatives destinées à développer les relations avec les principaux pays de l’ensemble de la région, voire au-delà, avec la communauté mondiale des nations. Outre la signature d’accords bilatéraux de libre-échange avec des pays non-membres, dont la Chine, l’Inde, le Japon et la Corée du Sud (accords Asean +1), l’Asean a lancé des projets plus ambitieux, en commençant par l’établissement, en mai 2000, de l’Asean +3, un accord financier régional avec la Chine, le Japon et la Corée du Sud. Cette initiative comprend un accord d’échange de devises à court terme (swap), et plusieurs accords de swap bilatéraux entre pays participants. La création éventuelle d’une zone de libre-échange de l’Asie de l’Est aura pour effet une multilatéralisation des accords actuels Asean +1 avec la Chine, le Japon et la Corée du Sud. L’Asean +3 se présente comme le centre névralgique, ou comme le centre d’intégration le plus évident en Asie. Il est toutefois difficile de se faire une idée de l’avenir de l’Asean dans ce contexte d’association avec les plus grandes économies de la région.

Une autre initiative régionale lancée par l’Asean a été le Sommet de l’Asie orientale, une structure Asean +6 (Asean +3 plus l’Inde, l’Australie et la Nouvelle-Zélande), créée en 2005. L’idée était de tirer parti de tous les accords Asean +1 existants pour mettre sur pied un vaste partenariat économique régional (RCEP). En 2011, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’Asean adoptaient les principes directeurs et les objectifs du partenariat et, plus récemment, leur ont ajouté un calendrier précis de négociations (qui doivent s’achever en 2015). L’un des principes clés est que les négociations «reconnaîtront la centralité de l’ASEAN dans l’architecture économique régionale émergente». De nombreuses incertitudes persistent, toutefois, quant à la traduction de ces principes dans la pratique et quant au résultat final.

Il existe, d’une part, la volonté de résoudre le problème de l’écheveau complexe d’accords préférentiels par une sorte de multilatéralisation des avantages, mais de l’autre, les principes directeurs du RCEP stipulent que «les accords de libre-échange Asean +1 et les accords de libre-échange bilatéraux et plurilatéraux entre les pays participants continueront à exister, et aucune disposition de l’accord RCEP ne portera atteinte aux modalités et conditions des accords de libre-échange bilatéraux et plurilatéraux entre les pays participants».

Un fait acquis est, en revanche, la volonté démontrée par l’Asean de prouver sa pertinence comme moteur de l’intégration dans la région économiquement la plus dynamique au monde, à un moment où les efforts en ce sens, au niveau mondial, sont dans l’impasse. Mais sa centralité régionale est remise en cause, notamment par le Partenariat Trans-Pacifique (TPP), initié en 2006 par quatre petites économies, dont deux membres de l’Asean, Singapour et Brunei. Des économies plus importantes ont, depuis lors, rejoint cette initiative, en particulier les Etats-Unis et l’Australie, mais également deux autres membres de l’Asean, la Malaisie et le Vietnam. Les négociations en vue d’un accord de haut niveau (portant sur des questions commerciales traditionnelles et de «nouvelle génération», dont la convergence réglementaire, les échanges et les investissements dans les industries novatrices), ont été entamées en 2010 et ont débouché sur les grandes lignes d’un accord en novembre 2012. Un autre concurrent est l’APEC (Coopération économique pour l’Asie-Pacifique) qui, au cours des années 2000, a également dû faire face à l’érosion de sa pertinence, mais dont les 21 pays membres (dont les membres de l’Asean) ont, en 2010, envisagé la création d’une Zone de libre-échange de l’Asie-Pacifique (Ftaap).

Le cas de l’Asean offre donc des leçons contrastées sur le rôle des organisations économiques régionales dans la gouvernance actuelle du système commercial mondial. Bien qu’il mette en exergue la pertinence de ces organisations pour régler des situations complexes, contribuer à la convergence et limiter les distorsions internationales de la concurrence économique, il soulève également de nombreuses questions quant à la faisabilité et à la mise en œuvre des solutions convenues et, en fin de compte, sur le destin des organisations régionales si les projets supra-régionaux devaient voir le jour. Dans ce cas de figure, il est probable que les organisations économiques régionales auront à choisir entre la disparition de leur raison d’être et leur disparition pure et simple, ou, en d’autres termes, entre une mort lente et une mort rapide.

Par Cédric Dupont, professeur à l’IHEID (Cet article a été publié dans Globe, la revue de l’Institut de hautes études internationales et du développement. Traduit de l’anglais par Julia Gallin. © The Graduate Institute, Geneva)

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