El debate territorial está encanallado en España desde 1993, desde que la contribución de CiU fue precisa para la investidura por cuarta vez de Felipe González como presidente del Gobierno y, como consecuencia de dicha contribución, se produjo la primera reforma significativa de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Dicho encanallamiento quedó silenciado durante la primera legislatura del Gobierno del PP, dada la necesidad, todavía más imperiosa para José María Aznar que para Felipe González, de contar con CiU para ser presidente del Gobierno en 1996 y a pesar de que se tuvo para ello que proceder a una nueva reforma de la LOFCA de todavía más calado, pero reapareció con la mayoría absoluta del 2000 y llegó al paroxismo en la pasada legislatura con ocasión de la reforma del Estatuto de autonomía, tanto en su fase de debate político en el Parlament, en las Cortes y en el referendo de ratificación del texto pactado entre ambos, como en la fase ulterior de prolongación de dicho debate político, aunque bajo la apariencia de un debate jurídico, mediante el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por parlamentarios del PP.
Lo que hemos vivido en este último año y medio a propósito de la reforma del modelo de financiación no ha sido más que la resaca de la reforma estatutaria de la pasada legislatura. Todo el mundo sabía que el modelo de financiación aprobado en el 2001 tenía que ser revisado. Los cambios, especialmente demográficos, que se han producido en España desde el 2001, han ido en una dirección no distinta, sino contrapuesta, a la que en aquel momento se contempló, y, en consecuencia, resultaba completamente imposible para las comunidades autónomas, no para todas por igual, pero sí, sobre todo, para las de mayor población, seguir prestando los servicios que requerían las competencias asumidas con los recursos previstos en el modelo del 2001.
Y ello independientemente de que se hubieran producido reformas estatutarias o no. Las reformas estatutarias catalana y andaluza no son iguales que la reforma valenciana y la Comunidad de Madrid no ha hecho reforma estatutaria alguna. No por ello estas dos últimas comunidades necesitaban menos la revisión del modelo de financiación de lo que la necesitaban las primeras. De ahí que no hubiera posibilidad de no llegar a un acuerdo. El coste del no acuerdo era inasumible.
¿Por qué, entonces, tanta doblez en el debate producido en torno a la financiación? ¿Por qué, si hay una coincidencia básica en la necesidad de la reforma y no diferencias significativas sobre cuál tenía que ser el contenido de dicha reforma, la virulencia de la confrontación?
El miércoles, en la reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera, hemos podido comprobar que no hay nadie que esté básicamente en desacuerdo con el nuevo modelo. Como siempre ocurre en estos casos, el modelo no deja ni completamente satisfecha ni completamente insatisfecha a ninguna comunidad autónoma, lo que es un indicador de la neutralidad territorial del Gobierno de la Nación que ha protagonizado el proceso de negociación y de que nadie se ha llevado el gato al agua.
Esto se ha visto venir desde el principio. El nuevo modelo no podía desairar a Catalunya y chocar con el nuevo Estatuto, pero tenía que ser un modelo que pudiera ser aceptado por las demás comunidades. Ni el Gobierno de Catalunya podía soportar un desaire ni el Gobierno de España podía soportar que se le percibiera como territorialmente parcial. Entre esos dos límites había que llegar al punto de encuentro, que es lo que ha ocurrido.
Es verdad que la negociación del nuevo modelo ha supuesto darle a Catalunya un protagonismo superior al de las demás comunidades autónomas, pero no lo es menos que esto no es nuevo. Catalunya ha estado siempre en el origen del modelo de financiación y de todas sus reformas. La LOFCA originaria se hizo para financiar la comunidad autónoma de Catalunya, porque en ese momento no se sabía qué tipo de autonomía iban a tener las demás regiones españolas. La discusión parlamentaria del Estatuto y de la LOFCA fue simultánea y el legislador estuvo haciendo un trabajo de armonización de ambos textos durante su tramitación. Y el impulso de todas las reformas ulteriores de la LOFCA, desde la de 1993 hasta la del 2001, ha sido siempre catalán. Por cierto, nunca con la intensidad con que lo fue en 1996. En ningún momento ha habido una investidura de presidente de Gobierno vinculada a una reforma de la financiación impulsada por Catalunya como la de 1996.
Nunca he entendido por qué hay tantas reservas respecto del protagonismo de Catalunya en la definición de la política territorial en España. Menos mal que ha sido Catalunya la que ha tenido ese protagonismo. Gracias a ello, el derecho a la autonomía se está ejerciendo con una intensidad que hubiera sido impensable de otra manera. La evidencia empírica de que disponemos es abrumadora. Me gustaría que alguien fuera capaz de explicar en qué se ha visto perjudicada alguna comunidad autónoma por el ejercicio del derecho a la autonomía por Catalunya. Mejor dicho, en qué no se ha visto beneficiada. Desafortunadamente, los prejuicios son mucho más poderosos que los argumentos. Y en prejuicios descansa la estrategia territorial del PP, aunque ello conduzca al encanallamiento de una cuestión esencial para nuestra convivencia.
Javier Pérez Royo, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla.