Tema
Este análisis estudia la calidad de la democracia española a partir de la medición comparativa y cronológica que realiza el índice internacional de referencia V-Dem.
Resumen
El nuevo Informe del proyecto Varieties of Democracy (V-Dem) actualiza la evaluación comparada de la calidad democrática en 179 países. España sigue manteniendo una valoración estable y elevada, y esta vez queda en el 9º lugar del mundo en el Índice de Democracia Liberal, el principal de los distintos rankings que incluye el proyecto. Se acredita así que el sistema político español habría superado una década tan convulsa como la de 2010 a 2020, logrando preservar un alto nivel democrático. Eso no impide que algunos de los indicadores medidos, en la misma línea que apuntan otros reputados índices, identifiquen debilidades y desafíos en algunos de sus componentes (como la mejorable fiscalización parlamentaria, la baja implicación de la sociedad civil en las decisiones políticas o disfunciones en el funcionamiento del sistema autonómico). En cualquier caso, la nueva edición de V-Dem, que además revisa sus datos para los últimos años, ilustra una notable resiliencia democrática española, sostenida sobre la capacidad de acomodación del conflicto político y social tras la Gran Recesión que han demostrado el sistema parlamentario, la estructura territorial e incluso la Corona.
Análisis
En un mundo en el que la democracia se ha impuesto como referente paradigmático del que ningún régimen político se quiere descolgar, los índices que miden empíricamente el desarrollo y la calidad democráticos rigen como instrumentos cada vez más reputados y utilizados. Con ellos se puede ir más allá de las clásicas divisiones discretas entre democracias y autocracias, y permiten separar el grano de la paja, distinguiendo instituciones genuinamente democráticas de otras realidades en las que los principios y el funcionamiento democráticos padecen déficits significativos, están sustantivamente devaluados o resultan una mera fachada tras un edificio vacío de libertad. Con todo, estos instrumentos no están exentos de problemas. Por un lado, el intento de cuantificar empíricamente reglas y prácticas topa con la diversidad de significados y concepciones democráticas y obliga a adoptar criterios que condicionan la observación resultante. Además, su plasmación en puntuaciones, índices y clasificaciones de sistemas políticos corre el riesgo de banalizar la interpretación de los datos y alimenta lecturas interesadas –y sesgadas– sobre la reputación de esos países. De este modo, la útil aportación que estos métodos realizan a la clarificación sobre el estado de la democracia en nuestro tiempo puede resultar altamente tergiversable si no se opera con el rigor y la perspectiva necesarias. Esta situación puede darse especialmente cuando las democracias experimentan tiempos turbulentos, como ha sido el caso de España.
Una democracia robusta tras una década exigente
Tras una década muy intensa, sometida a diversas crisis solapadas, una situación con pocos precedentes recientes en nuestro tiempo contemporáneo democrático, España se mantiene años tras año dentro del grupo de democracias más sólidas en el mundo. La actualización del Informe 2020 de Varieties of Democracy (conocido por las siglas V-Dem) es una buena muestra de ello.1 En él, España aparece clasificada en la posición 9ª/10ª según el Índice de Democracia Liberal (IDL), con una puntuación de 0,815 (en una escala 0 a 1), puesto y valoración compartidos con Nueva Zelanda. El IDL mide el grado de aproximación al ideal liberal mediante la protección de libertades individuales, el Estado de derecho, la separación de poderes, la independencia judicial y los límites efectivos al ejecutivo.
En ese Top Ten, España coincide además con Portugal (puesto 7º, con 0,817) y Estonia (puesto 2º, con 0,84), que constituyen algunos de los casos más exitosos de la “tercera ola democratizadora”, acaecida entre 1975 y 1990 según la célebre fórmula de Samuel Huntington, que han logrado equipararse en breve tiempo al selecto grupo formado por las democracias liberales más antiguas. Se trata de un fenómeno de “igualación democrática” mucho menos frecuente de lo que podríamos pensar, ya que todos los métodos de comparación suelen evidenciar la persistencia de cierta desigualdad entre nuevas y viejas democracias. Resulta significativo que esta equiparación no acabe de darse en igual medida en otras dimensiones de la vida económica o social de estos países. De hecho, ese desfase sí resulta más visible en otras dimensiones más sustantivas del modelo democrático medidas por V-Dem. Mientras que España puntúa alto en los requisitos liberales clásicos (también recogidos por el Índice de Democracia Electoral, puesto 7º), cae algunos puestos en las dimensiones igualitarias (puesto 16º), deliberativa y participativa (puesto 26º para ambas), como señala la Figura 1.
Como se ha afirmado anteriormente, mencionar simplemente esa clasificación nos informa realmente poco sobre la calidad democrática si no ubicamos el dato en perspectiva comparada. En primer lugar, con el resto de países: desde la aprobación de la Constitución de 1978, España sigue instalada en un grupo formado por cerca de 30 democracias que han consolidado instituciones y prácticas liberales. Los primeros 25 países (de 179) en el índice IDL de V-Dem conforman un rango cuyas fronteras son inferiores a un punto (entre Dinamarca, la más alta, con 0,858 y Chile, puesto 25º, con 0,762), en el cual 18 casos son europeos (los 15 miembros de la UE en 1995, menos Austria, junto a Suiza, Noruega, Islandia y Estonia), aparte de Costa Rica, Nueva Zelanda, Australia, Corea del Sur, Uruguay, Canadá y la mencionada Chile. Austria y EEUU han caído de ese grupo en los últimos dos años, por la proliferación de actitudes populistas entre sus gobernantes, particularmente hacia la prensa y los medios de comunicación.
Ese rango de países democráticos coincide, por lo general, si se comparan con otros métodos de evaluación de las democracias. En todos ellos, la posición elevada de nuevas democracias como España o Portugal aparece como robusta y constante, lo que también permite detectar déficit y factores de erosión. Freedom House sitúa a España en el grupo de países libres (Free) sobre tres categorías (Free, Partially free, Not free), en el tramo de casos con máxima puntuación, aunque en 2020 su valoración usual (94) se rebajó en dos puntos por las dificultades de formar gobierno y las controversias en el juicio a los líderes independentistas.2 The Economist la ubica en torno a los puestos 16º-19º, con una puntuación superior a 8 sobre 10 (en 2020, puesto 18º, para un valor de 8.18). En esa misma línea, los datos recogidos por el Banco Mundial en los Indicadores de Gobernanza Global señalan una tendencia estable, ubicando a España en el primer decil de los países según diversas variables. En el ámbito académico, el método Polity IV clasifica a España como democracia plena (Full), con una valoración de 10 sobre 10, desde 1982. Estos diversos métodos presentan límites para medir las variaciones en el corto plazo, y algunos trabajos han apuntado dudas sobre su metodología. En este sentido, V-Dem está emergiendo como una alternativa para medir de forma más ajustada la evolución del funcionamiento democrático a lo largo del tiempo.
Comparada en perspectiva temporal, la valoración de la calidad democrática española según V-Dem muestra la notable resiliencia de su sistema político a lo largo de esta década, marcada por las consecuencias sociales de la gran recesión, una fuerte inestabilidad provocada por las dificultades de formar gobiernos duraderos, y la intensa renovación del personal político de la mano de los nuevos actores que han entrado en el parlamento, todo ello en un contexto de creciente polarización ideológica.
Como ilustra la Figura 2, la calidad de la democracia, en sus diferentes concepciones, muestra una notable estabilidad de forma general, aunque a lo largo de la década ha experimentado indicios de afectación en sus materiales. En todas las dimensiones medidas por V-Dem, la valoración para 2019 resulta inferior a la de 2009, algo que sucede también en su entorno, tanto en Europa Occidental como en el área mediterránea.3 La evolución evidencia el impacto negativo que la recesión produjo en los primeros años, de los que España se ha ido recuperando paulatinamente al final de la década. En cualquier caso, esa evolución oscilante no difumina los patrones esenciales para cada dimensión, que prosiguen las tendencias que la democracia española venía marcando desde mediados de los 80. En los aspectos deliberativo (nivel de racionalidad con que los gobernantes justifican sus decisiones), igualitario (equidad formal en el ejercicio de derechos y libertades) o puramente electoral (grado de libertad y limpieza de las elecciones para seleccionar gobernantes), la valoración para la democracia española puntúa en registros altos. En contraposición, la dimensión participativa (implicación de la sociedad civil, participación de los individuos en el ámbito local) es sustantivamente más baja, al igual que sucede para la mayoría de democracias del entorno. Esto último refleja el mayor nivel de exigencia que impone el modelo participativo a la manera de funcionar de nuestras instituciones contemporáneas, y que suele quedar lejos del ideal de participación política reclamado por aquel. En general, el posicionamiento intermedio del caso español entre las democracias de su entorno se reproduce en todas las dimensiones de V-Dem (véase la Figura 3).
¿Cómo se explica esta constante en la calidad democrática española tras una década tan intensa políticamente? Igualmente, ¿qué aspectos han contribuido a esa tenue erosión reflejada en los datos?
Aspectos metodológicos de la calidad democrática
De entrada, hay que tener presente los aspectos metodológicos del sistema de medición de V-Dem. Al igual que otras metodologías, V-Dem extrae la valoración de sus índices generales de una batería de indicadores organizados según distintas aproximaciones teóricas al concepto de democracia. El rasgo distintivo de V-Dem estriba en su multi-dimensionalidad y en la minuciosa elaboración de sus indicadores, basados en decenas de preguntas referidas a las reglas institucionales y a su funcionamiento, con niveles de medición muy detallados. La fuente de información son los expertos identificados para cada país, cuyas respuestas son ponderadas y controladas según el grado de seguridad que cada evaluador indica para cada pregunta. Esta técnica permite modular mucho mejor cómo son percibidos los efectos de los acontecimientos sobre el funcionamiento de las instituciones y los actores políticos en cada año. Esto también provoca una llamativa variación en los valores numéricos de los indicadores, debido al elevado número de variables consideradas, y el amplio rango de valores en sus respuestas. A diferencia de otras metodologías, basadas en un número mucho menor de variables, y con un rango de respuesta mucho más reducido, donde el grado de variación de la calidad democrática está mucho más restringido, la clasificación de V-Dem hace posible que el ránking de países se mueva constantemente a pesar de que haya una variación mínima en su valoración. De hecho, en esta década ningún país de los 30 primeros puestos en el índice ILD suele repetir la misma posición a lo largo del tiempo. Lo importante, en cualquier caso, es la tendencia seguida por cada país en el marco comparado del resto de países.
Además, el sistema de medición V-Dem ha desarrollado pruebas de verificación y actualización de sus valores a lo largo del tiempo con el objetivo de rectificar sesgos y errores, por lo que año a año suele revisar los valores de años anteriores para refinar sus niveles de medición. Curiosamente, España es uno de los países más afectados por esa revisión de datos. El análisis comparativo de las diferentes olas de datos publicadas por el proyecto (la de 2020 es su 10ª versión) evidencia un patrón constante de oscilación significativa en los niveles de calidad democrática españoles, que luego tienden siempre a ser revisados al alza en versiones posteriores de la base de datos. Esto dio lugar, por ejemplo, a una llamativa caída de casi 0,5 puntos en la dimensión liberal entre 2015 y 2017 (señalada en el Informe de 2019), aunque con la posterior revisión de los datos al alza esa oscilación se ha evaporado por completo.
Debilidades y fortalezas en la calidad democrática española
Más allá de estos aspectos metodológicos, a menudo ausentes cuando los medios se hacen eco de la publicación de estos resultados, un análisis más fino de los indicadores más detallados apunta fortalezas y riesgos de la calidad democrática española. Por un lado, hay aspectos que apuntalan la solidez de la democracia española incluso durante los tiempos complejos vividos en la pasada década. Según los datos de V-Dem, consistentes con los de otros sistemas de medición democrática, España mantiene una posición alta en aquellos indicadores propios de la democracia electoral, en las garantías para la participación política y en aspectos institucionales tan decisivos como la relación entre poderes. Así, España puntúa alto en los límites judiciales a la acción del ejecutivo, lo que incluye el cumplimiento de las sentencias, la independencia de los órganos judiciales y el respecto de la Constitución por parte de los gobiernos. Ello no obsta para que algunas de estas cuestiones sean temas recurrentes en el debate político español.
De igual forma, hay que interpretar como una fortaleza del sistema político español su resistencia a transitar por los caminos dudosos que otras democracias europeas parecen estar ensayando en los últimos años. Es una prueba de indudable resiliencia democrática que los nuevos partidos originados tras la recesión económica hayan acabado implicándose en tareas de gobierno o de apoyo a las mayorías parlamentarias. Hay que tener presente que incluso la aparición de un partido netamente de derecha radical con planteamientos críticos hacia algunas instituciones ha tenido que ver más con la competición política entre partidos y la división dentro del principal partido del centro derecha antes que con cambios sustantivos en las actitudes políticas de los ciudadanos. Aunque algunos estudios preliminares apuntan que VOX se beneficia del apoyo electoral de aquellos grupos de la población más críticos con la democracia española, España sigue manteniendo un apoyo rotundo al sistema democrático y al proyecto de la UE.
Resulta más necesario mencionar aquellas debilidades que pueden haber contribuido durante esta década a una mayor oscilación en la valoración de la calidad democrática española. Una de las que ha provocado mayor erosión tiene que ver con el control parlamentario al gobierno. Según los datos de V-Dem, el parlamento nacional presenta problemas de fiscalización de cargos públicos y no acaba de cumplir eficazmente la tarea de control y de investigación que puede observarse en otras instituciones parlamentarias más fuertes. La debilidad de esta dimensión surge tanto de rasgos organizativos como, sobre todo, de la práctica política. Si bien algunos de estos defectos son constantes en la evaluación de V-Dem, los datos sí reflejan claramente el fenómeno de erosión del control parlamentario durante los años más duros de la crisis económica y sus consecuencias políticas. Por un lado, la mayoría absoluta del gobierno de Rajoy fue utilizada por el ejecutivo para acelerar la toma de medidas contra la recesión mediante el uso del decreto-ley, una práctica que ha continuado en la etapa de Pedro Sánchez, y la obstaculización de la fiscalización por parte de una oposición muy debilitada. Esa situación se ha traducido en valores inusualmente bajos entre 2012 y 2015 para los registros de V-Dem, siempre dentro de las franjas democráticas homologables.
En un segundo estadio de la crisis, marcado por la entrada de los nuevos partidos y el retroceso de los tradicionales, la fragmentación política empeoró aún más la capacidad controladora del parlamento. La dificultad para formar una mayoría parlamentaria acabó forzando la repetición de elecciones en dos ocasiones (2016 y 2019), lo que prolongó excepcionalmente la situación de provisionalidad del parlamento. Como muestra, cabe recordar que España transitó bajo un gobierno en funciones el 44% de los 50 meses transcurridos entre 2014 y 2019, durante el cual se produjeron polémicas gubernamentales, dimisiones ministeriales y acontecimientos políticos que no pudieron ser adecuadamente fiscalizados por los representantes parlamentarios.
Otros aspectos débiles en la calidad democrática española han empeorado con la crisis económica y requieren una solución más compleja. Por ejemplo, llama la atención la pérdida de calidad en términos de libertad de expresión y fuentes alternativas de información (tal como señala el Informe de 2018, p. 29). De igual forma, persisten debilidades en la dimensión participativa, particularmente en lo que atañe a la participación de la sociedad civil en los mecanismos institucionales de decisión sobre políticas públicas, así como en el uso de consultas y referendos.
Un defecto constante tiene que ver con la mejorable calidad del debate público, tal como mide la dimensión deliberativa de V-Dem. Desde esa perspectiva, España no ha ganado posiciones en el respeto hacia los argumentos contrarios, mantiene un margen restringido para la consulta e implicación ciudadana en los procesos de políticas públicas, y adolece, a menudo, de un pobre razonamiento y justificación en las decisiones adoptadas por las instituciones en sus diversos niveles de gobierno. Por último, no se debe olvidar el impacto negativo de la recesión económica sobre el componente igualitario de la democracia, al socavar la igualdad en la distribución de recursos y dificultar con ello el acceso a la participación efectiva de amplios sustratos de la sociedad española.
De igual forma, es necesario referir los efectos del rendimiento institucional sobre la calidad democrática. En ese sentido, otras metodologías de medición apuntan disfunciones evidentes para la calidad democrática española derivadas de los problemas con el control y la percepción de la corrupción (Transparencia Internacional), así como con la eficacia de los gobiernos (Banco Mundial). Quizá los indicadores de V-Dem tampoco recogen plenamente el impacto del Estado de las autonomías sobre la calidad democrática española, y dejan fuera de la perspectiva los problemas de funcionamiento derivados de una mejorable coordinación entre diferentes niveles de gobierno, donde a menudo se echa en falta una verdadera lealtad institucional propia de los Estados compuestos, tal como la crisis del COVID-19 ha puesto en evidencia.
Incluso teniendo en cuenta estos desafíos y debilidades, la resiliencia en la calidad democrática española refleja la capacidad de acomodación con que el modelo institucional de la Constitución de 1978 ha podido encauzar el conflicto político y social durante esta década. A pesar de ser uno de los objetos centrales de controversia en el debate político español de estos años, ese modelo institucional ha permitido renovar la jefatura del Estado, remplazar el partido en el Gobierno mediante censura parlamentaria y abrir la competición electoral a nuevas fuerzas sin necesidad de reformar el sistema electoral, entre otros acontecimientos, sin mayores alteraciones en su funcionamiento. Particularmente significativa ha sido la eficacia con que la Corona ha ejercido su papel en los dos mayores momentos de riesgo para la estabilidad del sistema parlamentario, cuando el fracaso en el intento de articular mayorías de gobierno forzó la repetición de elecciones. En ese sentido, los datos de V-Dem reflejan la elevada estabilidad de las monarquías parlamentarias europeas y su correlación constante con la calidad democrática: durante toda la década, los países con este modelo de gobierno han tenido un promedio mayor en la puntuación de las respectivas dimensiones democráticas en comparación con las repúblicas parlamentarias o semipresidencialistas, con la excepción del componente participativo (véase la Figura 4, con datos del Informe de 2020). En cambio, el tipo de organización territorial muestra mayor oscilación según el tipo de dimensión democrática.
Conclusiones
Retos para la próxima década
La principal conclusión que arroja una mirada de conjunto sobre las diferentes dimensiones e indicadores de V-Dem subraya la fuerza de las instituciones por encima de las contingencias generadas a lo largo del tiempo. Gracias a estos instrumentos de análisis, se identifican mejor las verdaderas fuentes de deterioro de la calidad democrática, frente a episodios menos relevantes de lo que se podía creer. En este sentido, el impacto de la gran recesión con que se originó la década ha resultado sustantivamente más negativo para la calidad democrática que algunos de los sucesos críticos que se desplegaron en su estela, como la crisis territorial abierta por el soberanismo catalán en su pulso al Estado.
Teniendo en cuenta los diversos indicadores de V-Dem en su conjunto, no aparecen evidencias suficientes que reflejen una degradación evidente de las instituciones y su funcionamiento durante los momentos de mayor tensión del conflicto territorial, aunque distintos trabajos no han dejado de llamar la atención sobre ese riesgo. Quizá el indicador que más negativamente ha resultado afectado por la crisis catalana es el que recoge el respeto por las libertados civiles por parte de algunos gobiernos regionales, en el que la puntuación española ha entrado en declive desde 2016 (en 2020, valor 1,21 en una escala 0-4). Un dato que evidencia el pobre balance del choque institucional que los gobiernos enfrentados no supieron evitar.
Esta ausencia de un impacto negativo sustantivo también se deduce de la observación comparada con otros índices y rankings de clasificación de las democracias. Un buen ejemplo es el Democracy Index, de la Unidad de Inteligencia de The Economist. Si bien su Informe de 2017 alertó del riesgo de que la gestión de la crisis catalana podía provocar que España fuera degradada a la categoría de flawed democracy, en la que ese índice suele situar a países como Italia, Francia y Bélgica, lo cierto es que la valoración recibida por el caso español para 2017 y 2018 siguió siendo superior a la que había obtenido al principio de la década, en los años de mayor afectación de la recesión. En consecuencia, la democracia liberal española sigue siendo fuerte, a pesar del reto pendiente para hacerse más inclusiva consocionalmente sin perder la eficacia propia de lógicas mayoritarias.
¿Cuáles son los desafíos inmediatos para la democracia española en el futuro próximo? El informe Democracy and Freedom during Covid-19 publicado por V-Dem durante las primeras semanas de la pandemia5 busca detectar riesgos democráticos ocasionados por la crisis sanitaria. En él, se sitúa a España entre los países en riesgo de deterioro de su democracia. Ciertamente, esta interpretación habría que tomarla con precaución debido a las dudas metodológicas sobre cómo el informe evalúa la situación española en algunas variables concretas, como el tratamiento gubernamental de la prensa, o posibles cambios en las relaciones ejecutivo-legislativo. Probablemente, una evaluación más consistente de estos aspectos dejaría a España en mejor posición, pero esto también nos recuerda desafíos pendientes de la democracia española para el papel de sus actores políticos.
Por un lado, la colusión de intereses entre política y medios de comunicación, que puede explicarse por ciertos legados históricos del sistema español, pero que también encuentra incentivos en la transformación digital del periodismo y en la debilidad del capitalismo español para sostener medios de creación de opinión suficientemente independientes de las dinámicas partidistas y sobre todo gubernamentales e institucionales. Y, por otro lado, la debilidad del parlamentarismo español, como resultado no de elites políticas proclives al autoritarismo sino de situaciones de bloqueo producidas por la falta de consenso entre los agentes políticos en una sociedad cada vez más fragmentada. En ambos casos, el impacto de la crisis sanitaria del coronavirus no favorecerá el mejor escenario para resolverlos.
En definitiva, la evaluación de la calidad democrática ha superado una década convulsa y arroja un balance notablemente positivo de sus cuatro décadas de democracia constitucional, pero los retos pendientes que también detecta no permiten la autocomplacencia. Como sugieren los diferentes aspectos aportados por V-Dem, la ciudadanía española sigue siendo la principal garantía para que España se mantenga como una democracia sólida, siempre que no descuide y, en la medida de lo posible, reconduzca la debilidad del vínculo representativo que une a estos ciudadanos con sus instituciones políticas.
Juan Rodríguez Teruel, Profesor de Ciencia Política de la Universidad de Valencia y editor fundador de Agenda Pública | @jrteruel
1 M. Coppedge, J. Gerring, A. Glynn, C.H. Knutsen, S.I. Lindberg, D. Pemstein y J. Teorell (eds.) (2020), Varieties of Democracy: Measuring Two Centuries of Political Change, Cambridge University Press, Cambridge.
2 Freedom House (2020), Freedom in the World 2020, Washington DC.
3 T. Fernandes (coord.) (2017), Variedades de democracia na Europa do Sul 1968-2016, Instituto de Ciências Sociais, Lisboa.
4 V. Lapuente, J. Fernández-Albertos, M. Ahumada, A. González, A.G. Llobet, S. Parrado, M. Villoria y L. Gortázar (2018), La calidad de las Instituciones en España, Círculo de Empresarios, Madrid.
5 A. Lührmann, A.B. Edgell y S.F. Maerz (2020), Pandemic Backsliding: Does Covid-19 put Democracy at Risk?, Institut V-Dem, Göteborg.