La reubicación de solicitantes de protección internacional

Europa está haciendo frente a los flujos migratorios más importantes desde la Segunda Guerra Mundial.  Según datos de Frontex, desde comienzos de 2015 han llegado a Italia de forma irregular unos 116.000 migrantes. Según la misma fuente, 211.000 personas ingresaron irregularmente en Grecia en lo que va del año. La gravedad de las circunstancias en las que se realizan estos desplazamientos y las duras condiciones sufridas por los migrantes, son suficientemente conocidas. Una parte importante de estas personas migrantes son merecedoras de asilo o de alguna otra forma de protección internacional.

Frente a esta situación, la UE se propuso poner en funcionamiento soluciones de coyuntura, que permitieran hacer frente a la grave crisis humanitaria. En mayo de este año, la Comisión Europea adoptó su Agenda Europea sobre Migración. Entre los muchos temas migratorios abordados, el de los solicitantes de protección internacional ocupaba un lugar central. Y, entre las varias propuestas para hacer frente a la crisis, una resultaba fundamentalmente trascendente por su impacto inmediato: la propuesta de reubicación de solicitantes de protección internacional. El objetivo que animaba esta propuesta era el de aliviar la situación de los países de la primera línea en el Mediterráneo, cuyas estructuras están desbordadas por el creciente número de solicitantes.

¿Qué es la reubicación? Dentro del Sistema Europeo Común de Asilo, el Reglamento 604/2013 establece los criterios que han de guiar la distribución de los solicitantes de protección internacional entre los Estados europeos. En síntesis: quien llega a Europa en busca de protección internacional no tiene un derecho a elegir en qué Estado presentará esa solicitud. Llegue a donde llegue, existe un procedimiento establecido en el Reglamento para determinar el Estado que resulta competente para evaluar su solicitud según unos criterios preestablecidos (por ejemplo, la presencia de familia en ese Estado o la posesión de un visado expedido por ese Estado) y, en su caso, trasladar al solicitante al país correspondiente.

Mediante el procedimiento de reubicación se busca que un determinado número de demandantes cuyas solicitudes, de acuerdo con los criterios comunes del Reglamento 604/2013, deben ser analizadas por los países más afectados por la crisis migratoria, sean transferidos a otros Estados europeos. Por supuesto, dos cuestiones resultan particularmente sensibles: qué Estados se ven beneficiados por este reparto excepcional (porque podrán derivar a otros Estados solicitudes de asilo que en principio habrían debido analizar ellos) y cómo se han de repartir los solicitantes de asilo entre los demás Estados.

El 20 de julio de 2015 los Estados miembros de la UE adoptaron una resolución sobre el reparto de 40.000 solicitantes de asilo cuyas solicitudes debían, en principio, ser consideradas por Grecia e Italia. Alemania y Francia fueron los países que más solicitantes se comprometieron a recibir: algo más del 25% de los 40.000 irían a Alemania, y algo más del 15% a Francia. España se comprometió a acoger 1.300 personas, es decir un 3,25%. Sobre esta base, el Consejo de la UE adoptó el 14 de septiembre la Decisión 2015/1523, en la que se establecieron el procedimiento para hacer efectivo el reparto y medidas de apoyo operativo a Italia y Grecia. También se estableció que cada país receptor obtendría, con cargo al Fondo Europeo de Asilo, Migración e Integración, una suma de 6.000 euros por cada solicitante reubicado que acogiera.

Las medidas adoptadas se vieron rápidamente superadas por las circunstancias. El número de 40.000 reubicaciones se mostró claramente insuficiente. En este contexto, el 22 de septiembre el Consejo adoptó una nueva Decisión (la 2015/1601) sobre la reubicación de otros 120.000 solicitantes de protección internacional. Aunque en la propuesta preparada por la Comisión se establecía que, además de Italia y Grecia, también Hungría se beneficiaría con la redistribución, la Decisión finalmente adoptada solo incluyó, en principio, a los dos primeros países.

Decimos en principio porque la Decisión conforma dos grupos de solicitantes que se han de distribuir. Hay un primer grupo cuyo reparto beneficia a Italia y a Grecia: 15.600 solicitantes serán necesariamente reubicados desde Italia y 50.400 desde Grecia. Por otro lado, hay un segundo grupo de 54.000 solicitantes que serán también reubicados desde Italia y Grecia (en la misma proporción que los del primer grupo, es decir, aproximadamente el 24% desde Italia y el 76% desde Grecia), salvo que, a más tardar el 26 de septiembre del año próximo, la Comisión presente al Consejo una propuesta de modificación que incluya a otros Estados beneficiarios.

El reparto de las solicitudes ha de hacerse de conformidad con las tablas anexas a la propia Decisión: Francia recibirá casi el 20% de los reubicados y Alemania un poco más del 25%. España acogerá 8.023 personas (un 12%), lo que implica un aumento significativo en la proporción de reubicados que recibe en relación con la Decisión anterior.

También en relación con esta distribución se prevé que cada Estado que reciba solicitantes reubicados obtenga 6.000 euros por cada relocalización. Pero aquí se dispone además que los Estados beneficiados con las relocalizaciones (en principio, Italia y Grecia, más los que puedan añadirse luego) reciban 500 euros para los costes de traslado.

Finalmente, a diferencia de la primera Decisión, la segunda Decisión contempla la posibilidad de que los Estados miembros, en circunstancias excepcionales y alegando motivos debidamente justificados compatibles con los valores fundamentales de la Unión Europea, puedan solicitar a la Comisión una reducción de hasta el 30% de los solicitantes que les han sido asignados.

Gracias a cláusulas especiales de salvaguardia presente en los tratados constitutivos de la UE, el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca no participan en ninguna de las medidas de redistribución. En ambas Decisiones se prevé la posibilidad de que Grecia e Italia firmen acuerdos con los Estados asociados de la Unión (Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza), con la misma finalidad de reubicación.

Las medidas adoptadas buscan aliviar la situación de los países más afectados por la crisis migratoria. Por supuesto, en la medida en que esto suponga un tratamiento más ágil de las solicitudes de protección internacional, obviamente redundará en beneficio de los propios solicitantes. Sin embargo, las dos Decisiones del Consejo muestran las dificultades de encontrar un punto de equilibrio entre los Estados miembros para una distribución solidaria del esfuerzo de protección internacional. El riesgo es, entonces, que terminen prevaleciendo los intereses de los Estados por encima de los deberes de protección internacional.

Fernando Arlettaz, Investigador del Laboratorio de Sociología Jurídica. Universidad de Zaragoza. Miembro del SEIPAZ.

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