La segunda resolución de la discordia

Por Antonio Remiro, catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales en la Universidad Autónoma de Madrid (EL MUNDO, 27/02/03):

Es frecuente invocar el artículo 63.3 de la Constitución conforme al cual corresponde al Rey, previa autorización de las Cortes Generales, declarar la guerra, para denunciar los planes del Gobierno del PP de implicar a España en la acción armada contra Irak que prepara Estados Unidos, dentro del apoyo inmemorial e incondicional que el presidente Aznar ha brindado a su asimétrico colega George W. Bush.

No es ésta, sin embargo, la única vía para valorar en términos constitucionales la implicación de España en un conflicto armado por decisión exclusiva del Gobierno. Ni siquiera es, por sí sola, suficiente si de lo que se trata es de encadenar el respeto de la Constitución con el de las obligaciones internacionales del Estado. La mayoría absoluta del PP en ambas cámaras bastaría para autorizar una declaración que sería constitucional sin, por ello, conformarse con las normas internacionales relativas al uso de la fuerza que han depositado en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas el monopolio del uso de la fuerza, salvo casos de legítima defensa.

Afortunadamente, estas normas fueron constitucionalizadas cuando el artículo 96.1 de la Ley Fundamental dispuso que los tratados, una vez publicados oficialmente, formarían parte del Derecho español, no pudiendo ser sus disposiciones derogadas, modificadas o suspendidas sino en la forma prevista por ellos mismos o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional. Conviene recordar que el más conspicuo de estos tratados es la Carta de las Naciones Unidas, cuyo artículo 103 determina su prevalencia sobre cualesquiera otras obligaciones internacionales de los estados miembros.

La prerrogativa de dirección de la política exterior que el artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno encuentra ahí sus límites. La discrecionalidad no es absoluta; juega dentro de un marco normativo que incluye el respeto de las obligaciones internacionales del Estado y, sobre todas ellas, las que impone la Carta de las Naciones Unidas, lo que significa que el Gobierno, al infringir la Carta, podría infringir la Constitución.

Aunque el presidente Aznar, la ministra Palacio y los portavoces todos del PP insisten en el apego del Gobierno a la legalidad internacional, sus afirmaciones no sólo son retóricas, sino que en este orden adolecen de hilillos de inconsecuencia, unas veces de producción propia (como cuando se empecinan en que una resolución del Consejo de Seguridad autorizando la fuerza es «deseable», pero no «imprescindible») y otras por capilaridad con la Administración Bush (como cuando en Washington se advierte, y aquí se repite, que «el tiempo se acaba», que el Consejo debe «aceptar sus responsabilidades», esto es, endosar los planes de Estados Unidos, y que «con o sin Naciones Unidas» Estados Unidos irá a la guerra (y España también).

No habría razón para criticar por consideraciones de legalidad estas manifestaciones si realmente creyéramos que resoluciones anteriores del Consejo autorizaron ya a los estados miembros, solos o en cuadrilla, a aplicar la fuerza armada contra Irak; pero no es el caso. Mortadelos disfrazados de juristas al servicio del Gobierno del PP, siguiendo un discurso tan conocido como desacreditado, sugieren que el incumplimiento de las obligaciones que, para decretar el cese el fuego, se impusieron en 1991 a un Irak recién expulsado de Kuwait (resolución 687) permite la reanudación de las hostilidades. El argumento es muy débil. No ya por los muchos años transcurridos, ni siquiera porque la situación es otra (pues Irak no ha invadido, de nuevo, Kuwait), sino porque basta una formación elemental para advertir que es el propio Consejo quien ha de apreciar, por sí mismo, la gravedad del incumplimiento y determinar sus consecuencias.

Esta misma consideración anula la afirmación de que la última de sus resoluciones, la 1.441 (2002), autoriza el uso de la fuerza, sólo porque en ella se anuncia que el incumplimiento de las obligaciones impuestas a Irak tendría graves consecuencias. ¿De dónde deducir que el Consejo haya delegado en Estados Unidos o en otros miembros la competencia para calificar la situación y decidir las medidas a seguir? El Gobierno del PP esconde que tres miembros permanentes del Consejo (Francia, Rusia y China) difundieron una declaración confirmando que la resolución no autorizaba el uso de la fuerza y otro miembro, no permanente, Siria, manifestó que había votado a favor de la misma atendiendo a esta declaración.

Ciertamente, en el seno del Consejo, la Administración Bush, y a su zaga el Gobierno del PP, pueden proponer políticas que impliquen el uso de la fuerza armada. Pero, mientras no cuenten con la mayoría precisa para alcanzar una voluntad orgánica, la acción militar que acometa Estados Unidos con sus auxiliares será internacionalmente ilegal, un acto de agresión, y además inconstitucional. Más de 270 profesores españoles de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales se han pronunciado en este sentido en un Manifiesto hecho público la semana pasada al que los medios no han prestado toda la atención que merece.

El bando de la guerra ha hecho un notable esfuerzo de desinformación e intoxicación. Es cierto -y así lo ha constatado el Consejo- que Irak ha incumplido en el pasado sus obligaciones, pero la aplicación de la resolución 1.441 está logrando sus frutos. Ese es el camino que se debe seguir si los objetivos son los que se dicen. Sería, desde luego, lamentable que una resolución del Consejo acabara endosando tales políticas; primero, porque con los datos manejados no puede calificarse a Irak como una amenaza para la paz internacional; y segundo, porque, aunque fuera una amenaza, el uso de la fuerza armada en los términos en que lo propone Estados Unidos es una medida manifiestamente desproporcionada y radicalmente injusta para la población civil.

Sobre lo primero, el Gobierno iraquí puede hoy estar más airado y desesperado que antaño, y disfrutar con los reveses que el terrorismo ha infligido a Estados Unidos, pero no es, desde luego, más fuerte ni peligroso después de 12 años de sanciones, con las rentas de petróleo embargadas, las compras de bienes sometidas a control y autorización, los materiales de doble uso escatimados, las infraestructuras del país en progresivo deterioro… Sobre lo segundo, las armas químicas y biológicas presuntamente en poder de Irak ¿son un riesgo que sólo puede atajarse descargando miles de bombas (por supuesto inteligentes) sobre ciudades abiertas, como Bagdad, con el resultado de miles de daños colaterales, que es el nombre que dan a la muerte de los inocentes los gobiernos de países democráticos que tachan de sentimentales a quienes, simplemente aplicando el sentido común, se oponen a la carnicería? Hace bien el Gobierno del PP, ahora que cuenta con un asiento en el Consejo de Seguridad, en tratar de conseguir la resolución habilitadora de la guerra para guardar, al menos, las apariencias del Derecho Internacional y, no lo olvidemos, de nuestra Constitución.Sin embargo, debo señalar que el proyecto de resolución que actualmente copatrocina el Gobierno del PP con norteamericanos y británicos no basta para salvar la legalidad internacional (y constitucional) de la acción armada que viene preparando la Administración Bush desde hace meses. De ser aprobada, la resolución se limitaría a constatar que «Irak no ha aprovechado la última oportunidad que se le brindó». Los copatrocinadores pretenden, una vez más, no sólo sacar por sí mismos la consecuencia, sino hacer de la guerra la consecuencia obligada. Ambas determinaciones corresponden, sin embargo, al Consejo.

Al presidente Bush no parece importarle demasiado, pues se percibe a sí mismo como el dueño de todas las decisiones y apenas tolera al Consejo de Seguridad como una especie de órgano consultivo al que ha concedido la gracia de decir amén y compartir su gloria.El Gobierno español -o su presidente- ha sido seducido y, como Blair, busca en una resolución la hojita de parra que tape las vergüenzas de los españoles, poco importa cuál sea su contenido.A fin de cuentas, se ha hablado tanto de una «segunda resolución» que su mera existencia puede bastar para confundir a la opinión pública.

Si, según algunos, el Derecho Internacional no es lo fundamental en esta crisis, constatemos sólo que por ello hay quienes han decidido actuar contra la ley. Será chocante que quienes acusan a Sadam de infringir las resoluciones acaben afanándose en el desprecio de la Carta, usurpando funciones que no son suyas.También lo será que quienes se ufanan de representar un Estado de Derecho prescindan de él en el orden internacional, donde por lo visto su primitivismo y simpleza pueden aflorar incondicionalmente.

Teniendo en cuenta la dificultad de forzar la aplicación de las normas internacionales y constitucionales cuando quienes disponen del poder ejecutivo han decidido utilizar la fuerza, la responsabilidad ciudadana en sociedades democráticas se hace más patente. Ejerciendo sus derechos y libertades para oponerse a las políticas gubernamentales los ciudadanos defienden la ley; no haciéndolo, o entregándose a tales políticas, son corresponsables de su infracción por quienes, ellos, siguen considerando sus representantes.

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