La sentencia que el TC no se atrevió a dictar

El tribunal Constitucional ha tardado cuatro largos, larguísimos, años en dictar sentencia sobre la constitucionalidad de este unilateral Estatuto de Cataluña que, como recordarán, fue refrendado por la abrumadora minoría de un tercio de la población del Principado.

El fallo de la sentencia, que es todo lo que hasta este momento conocemos, ha evitado, sin duda, lo fundamental, esto es, el triunfo de un auténtico golpe de Estado constitucional. No merece otra calificación el intento de modificar subrepticiamente la Constitución que el 90% de los españoles aprobamos en 1978 y convertir el Estado de las Autonomías que ésta hizo posible en un Estado confederal en el que la Generalitat de Cataluña se entiende de igual a igual con el Gobierno de España y decide de acuerdo con éste cómo se distribuye entre ambos el común mientras las demás comunidades autónomas quedan a las resultas.

El reconocimiento de este logro no debe ocultar, sin embargo, la extraordinaria timidez que el TC ha mostrado a la hora de resolver un buen número de temas que contaban ya con una respuesta categórica en su jurisprudencia.

El texto definitivo de la sentencia va a ocupar, al parecer, varios cientos de folios, la mayoría de los cuales estarán dedicados a explicar por qué no se han considerado inconstitucionales una serie de preceptos estatutarios cuya declaración de nulidad pura y simple parecía inevitable a la luz de la doctrina que el Tribunal tenía ya firmemente establecida. Me limitaré aquí a enunciar algunos de ellos.

1. La sentencia remite al limbo nebuloso de las interpretaciones conformes -que al cabo de poco tiempo nadie es capaz de recordar y, desde luego, nadie respeta- el artículo 5 del Estatuto, según el cual «el autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán». Pero ha pasado por alto la declaración contenida en el apartado 4 del artículo 2, a cuyo tenor «los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña».

Ambas proclamaciones son rigurosa e injustificablemente contrarias a los artículos 1 y 2 de la Constitución, el primero de los cuales afirma solemnemente que «la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado» (todos los poderes del Estado, incluidos como es natural los de la propia Cataluña). Expresión de esa soberanía nacional es la Constitución, que, como proclama su artículo 2, «se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española».

No hay, por tanto, otro posible fundamento para el autogobierno de Cataluña que el que la Constitución le presta. Si el pueblo español, en ejercicio de su soberanía, no la hubiera refrendado, la Generalitat no existiría. Existe, repito, gracias a ella, como una parte del todo, que alcanza su verdadero sentido precisamente dentro de la unidad de ese todo, como acertó a precisar el propio TC en su primera sentencia para resolver un recurso de inconstitucionalidad, dictada en 1981.

Y es que «autonomía no es soberanía». «La autonomía hace referencia a un poder limitado», como también dijo dicha sentencia, por lo que el Legislador, cuando la regula, «no puede colocarse en el mismo plano del poder constituyente» (sentencia de 5 de Agosto de 1983), como han pretendido abusivamente los preceptos del Estatuto catalán antes citados y cuya declaración de nulidad era obligada.

2. En lo que a la cooficialidad de las lenguas se refiere, el TC tenía establecida una doctrina muy clara en sus sentencias 82, 83 y 84/1986, de 26 de Junio, que resolvieron los recursos de inconstitucionalidad promovidos contra las Leyes catalana, vasca y gallega de Normalización Lingüística. En esas sentencias se dijo que «es oficial una lengua cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados», lo que «implica que el castellano es medio de comunicación normal de los poderes públicos y ante ellos en el conjunto del Estado español».

Esta doctrina condenaba irremisiblemente la afirmación contenida en el apartado 1 del artículo 6 del Estatuto: «el catalán es la lengua de uso preferente», además de normal, de las Administraciones públicas y de los medios de comunicación públicos de Cataluña. La sentencia ha hecho efectiva esa condena declarando inconstitucional y nula la expresión «y preferente» del precepto en cuestión. Sin embargo, el resto del artículo 6 del Estatuto no le ha merecido al Tribunal reparo alguno, aunque es evidente que si las dos lenguas cooficiales son de uso normal, como las sentencias de 1986 dejaron dicho, no se puede afirmar que el catalán, sólo el catalán, es «la lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseñanza».

En las sentencias de 1986 el TC dejó también absolutamente claro que la obligación que tienen todos los españoles de conocer el castellano «lo distingue de las otras lenguas españolas que con él son cooficiales en las respectivas comunidades autónomas, pero respecto de las cuales no se prescribe constitucionalmente tal obligación», lo que quiere decir que «sólo del castellano se establece constitucionalmente un deber individualizado de conocimiento y con él la presunción de que todos los españoles lo conocen».

La sentencia 84/1986 añadió a esto, en relación al gallego, que el deber de conocer éste «no viene impuesto por la Constitución y no es inherente a la cooficialidad», afirmación que, evidentemente, es extensible a la lengua vasca y a la catalana. Es absolutamente inexplicable, por todo ello, que la sentencia no haya declarado inconstitucional y nulo el inciso del apartado 2 del artículo 6 del Estatuto, en el que con manifiesto abuso se afirma que los ciudadanos de Cataluña tienen también el deber de conocer el catalán.

Ese supuesto deber fue expresamente excluido por los constituyentes, que en el Pleno del Congreso de los Diputados de 5 de Julio de 1978 rechazaron por 269 votos frente a sólo 22 favorables y 26 abstenciones la enmienda 106 de la Minoría Catalana que pretendía imponerlo a todos los residentes en Cataluña, lo que hace especialmente penoso el desfallecimiento del TC.

La cuestión es particularmente importante porque del rechazo por el artículo 3 de la Constitución del deber de conocer el catalán que el artículo 6.2 del Estatuto ha pretendido imponer deriva la inviabilidad de ese «deber de disponibilidad lingüística» con que el artículo 34 del Estatuto viene a exigir a las entidades, empresas y establecimientos privados abiertos al público que atiendan oralmente y por escrito a los consumidores y usuarios de toda clase de servicios en la lengua oficial que éstos elijan, restringiendo de este modo la libertad individual de sus titulares y la libertad de empresa que el artículo 38 de la Constitución garantiza.

Tal exigencia, que excede el significado del régimen de cooficialidad, necesitaría para imponerse legítimamente la imprescindible cobertura constitucional. Cobertura que, a falta de un deber constitucional de conocer el catalán, tampoco puede darle la protección de los consumidores y usuarios que procura el artículo 51 de la Constitución, ya que todos los españoles, obligados como están a conocer el castellano, tienen garantizada esa protección sin necesidad de restringir la libertad de los dueños de los establecimientos privados imponiéndoles deberes adicionales.

Resta decir que la doctrina establecida por las sentencias de 1986 subrayó igualmente que los deberes derivados del sistema de cooficialidad lingüística tienen carácter institucional y no pueden imponerse individualmente a las personas que prestan sus servicios en las diferentes instituciones. El deber de conocer el catalán, dice también la sentencia constitucional de 21 de diciembre de 1989, afecta a la Administración «en su conjunto, no individualmente a cada uno de sus funcionarios». Si esto es así, parece claro que el TC tenía que haber declarado también inconstitucional el artículo 33.3 del Estatuto, que exige individualmente a todos los jueces y magistrados, fiscales, notarios, registradores, encargados del Registro Civil y personal al servicio de la Administración de Justicia que prestan servicios en Cataluña que acrediten un nivel adecuado de catalán.

3. Sobre los temas financieros, que el Estatuto ha pretendido reconducir a un mecanismo bilateral, la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, el Tribunal Constitucional contaba también con una categórica doctrina expresada además con inusual energía, en su sentencia 13/2007, a la que luego se sumaron las de 8 y 21 de Noviembre del propio 2007.

En la primera de ellas, dictada a propósito de un recurso de inconstitucionalidad promovido por la Junta de Andalucía, el Tribunal afirmó que «el reparto de los ingresos del Estado es una cuestión que afecta a todos los entes territoriales y en particular a todas las comunidades autónomas» y que, por lo tanto, «es al Estado a quien corresponde en el momento de establecer la participación de las comunidades autónomas en los ingresos transferibles, ponderar los intereses en juego, tanto los del conjunto de las comunidades autónomas como de los suyos propios en virtud de la competencia exclusiva que sobre la materia le atribuye el artículo 149.1.14 de la Constitución».

Con una insistencia inhabitual, la sentencia de 18 de Enero de 2007 repitió que «la determinación de los criterios de distribución de la participación de las comunidades autónomas en los ingresos del Estado corresponde exclusivamente a este último»; que «es al legislador estatal a quien […] incumbe dar efectividad a los principios de suficiencia de las comunidades autónomas y de solidaridad y equilibrio adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español»; y que «en modo alguno cabe admitir que la determinación del porcentaje de participación de los ingresos del Estado pueda depender de la voluntad de una determinada comunidad autónoma», porque eso «sería tanto como conceder un derecho de veto a una comunidad autónoma sobre el ejercicio de competencias exclusivas del Estado».

Sorprende por ello en extremo que la sentencia no haya declarado la inconstitucionalidad y nulidad, sin rodeos y circunloquios de ningún tipo, los apartados 1 y 2 del artículo 210 del Estatuto, que atribuye a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat la competencia para acordar «el alcance y condiciones de la cesión de tributos de titularidad estatal y, especialmente, los porcentajes de participación en el rendimiento de los tributos estatales cedidos parcialmente», así como «la contribución a la solidaridad y los mecanismos de nivelación».

Unos textos tan claros y tan concluyentes sobre un asunto tan esencial reclamaban una respuesta tan enérgica y tan categórica como la que, con muchos menos motivos, dio a la Junta de Andalucía la Sentencia constitucional de 18 de Enero de 2007, y no la siempre ambigua y poco transparente remisión a una interpretación conforme que únicamente va a ser leída por unas docenas de expertos.

Pronto veremos si merecía la pena tanta mesura.

Tomás-Ramón Fernández, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense y miembro de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación.