Son pocas las políticas que contraponen a la buena economía con la buena política tan directamente como los subsidios a los alimentos y la energía. La cuestión de los subsidios que exceden las posibilidades de financiamiento se ha tornado central para tres de los nuevos líderes más importantes del mundo: El presidente egipcio Abdelfatah Al-Sisi, el presidente electo de Indonesia, Joko «Jokowi» Widodo, y el primer ministro indio, Narendra Modi.
Al-Sisi está enfrentando la obligación de recortar los subsidios mejor de lo esperado. A Modi, al contrario, le va peor de lo previsto, ha llegado incluso a tirar abajo un acuerdo muy esperado con la Organización Mundial del Comercio. Sobre Jokowi, nada puede decirse aún.
En julio, Al-Sisi logró lo que pocos líderes en África del Norte u Oriente Medio han podido: recortó bruscamente los subsidios de larga data al combustible y permitió que los precios aumentaran entre el 41 y el 78 por ciento. Sorprendentemente, esto generó pocas protestas.
El programa de subsidios a los alimentos egipcio, que cuesta más de 5 mil millones de dólares al año, también requiere una urgente reforma. El precio del pan se mantuvo tan bajo, que a menudo se usa como alimento para animales. Los intentos previos para reducir esos subsidios en los países de África del Norte produjeron descontento, e incluso llevaron al derrocamiento de gobiernos. Pero parece que el gobierno de Al-Sisi también está logrando avances en este frente. Los subsidios al pan ya fueron recortados un 13 %.
Al-Sisi no tenía demasiada opción. Incluso con los recortes, el déficit en la meta presupuestaria del gobierno actual es del 10 % del PIB para el próximo año fiscal (sin los recortes hubiera sido del 14 %). Sin embargo, pocos esperaban que Al-Sisi, quien asumió su cargo en un frágil entorno político, actuara más rápidamente que Modi, quien resultó electo gracias a una aplastante mayoría democrática, esperanzada con una amplia reforma económica.
En Indonesia, Jokowi heredará una larga historia de subsidios al combustible cuando asuma en octubre, pero el país ya no puede afrontar los 21 mil millones de dólares al año (que llegaron a representar el 20 % del gasto gubernamental). El presidente saliente, Susilo Bambang Yudhoyono, dio un primer y valiente paso cuando aumentó los precios de los combustibles hace un año. Los asesores de Jokowi recomiendan recortar los subsidios restantes y él ya ha afirmado directamente que piensa hacerlo gradualmente, algo que llevará cuatro años.
Los economistas se oponen confiadamente a los subsidios a las materias primas, porque los mercados de productos agrícolas y energéticos tienden al ideal de la competencia perfecta, con una gran cantidad de consumidores del lado de la demanda y de productores del lado de la oferta. Cuando la competencia es imperfecta, el motivo suele ser el gobierno, no los grandes monopolios privados.
Los críticos de la mano invisible señalan que, si se los deja librados a su propio funcionamiento, los mercados privados pueden fallar de varias maneras. Por ejemplo, la desigualdad del ingreso y las externalidades medioambientales son dos de las justificaciones más destacadas para la intervención gubernamental.
Lo sorprendente de los subsidios a los alimentos y los combustibles fósiles es que a menudo son promovidos en nombre del medioambiente o de la igualdad, pero habitualmente ayudan poco a lograr esas metas y a menudo consiguen el efecto opuesto. Menos del 20 % de los subsidios egipcios a los alimentos benefician a los pobres. Los subsidios a la gasolina en la mayoría de los países benefician a la clase media, ya que los pobres caminan o usan el transporte público. En la India, menos del 0,1 % de los subsidios rurales para el gas licuado del petróleo llega al quintil más pobre, mientras que el 52,6 % beneficia al más rico. En el mundo, mucho menos del 20 % de los subsidios a los combustibles fósiles beneficia al 20 % más pobre de la población.
Los subsidios a los alimentos y la energía también pueden distorsionar las políticas públicas, como ha demostrado el gobierno de Modi en su intento por proteger los subsidios agrícolas en la India. De hecho, su veto a un compromiso con la OMC ha desbaratado el avance más importante en las negociaciones comerciales multilaterales de los últimos diez años.
Los subsidios agrícolas a veces buscan beneficiar a los consumidores a expensas de los productores, especialmente en los países pobres, y a veces buscan beneficiar a los productores a expensas de los consumidores, especialmente en los países ricos. Las políticas indias tratan de hacer ambas cosas. Gracias a ello, la India ha logrado la extraordinaria proeza de racionar el grano para los consumidores con precios artificialmente bajos y sufrir, simultáneamente, un exceso de oferta porque los agricultores reciben precios elevados. (Los agricultores también reciben subsidios a través de insumos agrícolas –electricidad, agua y fertilizantes– en perjuicio del medioambiente). El gobierno ha comprado enormes reservas de arroz y trigo en descomposición, mientras que la cantidad limitada disponible para los consumidores se asigna en formas corruptas e incoherentes con la meta declarada de ayudar a los pobres.
El gobierno desea mantener sus subsidios y reservas, pero sabe que esto violaría las normas de la OMC. Debido a su incapacidad para cambiar permanentemente estas reglas, Modi vetó el tan anticipado Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC.
Una vez que se implementan los subsidios, son extraordinariamente difíciles de eliminar. Cuando los precios de las materias primas en el mundo aumentan, como lo hicieron a menudo durante la última década, los ciudadanos acostumbrados a que el precio interno se fije en el mercado están más dispuestos a aceptar que los funcionarios no pueden aislarlos del shock. Pero quienes están acostumbrados a que los precios de los alimentos y la energía se establezcan en forma administrativa, responsabilizan al gobierno.
Ese es un fuerte motivo por el cual no es conveniente adoptar ese tipo de subsidios en primer lugar. Pero no necesariamente significa que, una vez implementados, mantenerlos sea la mejor opción para los políticos con habilidad. Si la alternativa a aumentar los precios es la escasez o el racionamiento, puede haber protestas de todas maneras. De manera similar, es poco probable que el líder acostumbrado a dejar las cosas para más adelante se beneficie si la brecha se amplía cada vez más y fuerza un aumento aún mayor a la hora de la verdad.
Lo ideal es que otros medios, más eficientes, para fortalecer los ingresos de los más pobres se implementen al mismo tiempo que se recortan los subsidios a los alimentos y la energía. Los países en vías de desarrollo han aprendido mucho sobre los mecanismos eficientes de transferencia, desde las innovaciones de política, como las transferencias condicionales de efectivo del programa mexicano Progresa-Oportunidades o la Bolsa Família brasileña, hasta las innovaciones tecnológicas como el sistema de Identificación Única de la India. Pero en los países donde el ajuste no llega hasta que una crisis presupuestaria los obliga, es posible que no se disponga de dinero para amortiguar las consecuencias con transferencias.
El político hábil probablemente deba anunciar el desagradable ajuste en cuanto asume el cargo. Jokowi y Al-Sisi parecen haber adoptado este enfoque. Modi, a pesar de su enorme mandato electoral y del bombo publicitario sobre las reformas de mercado, ha decepcionado.
Jeffrey Frankel, a professor at Harvard University's Kennedy School of Government, previously served as a member of President Bill Clinton’s Council of Economic Advisers. He directs the Program in International Finance and Macroeconomics at the US National Bureau of Economic Research, where he is a member of the Business Cycle Dating Committee, the official US arbiter of recession and recovery. Traducción al español por Leopoldo Gurman.