Las medidas aprobadas por el Eurogrupo el 9 de abril constituyen una necesaria y tardía respuesta colectiva de la UE que complementa los programas de compra de activos anunciados por el BCE, por valor de más de un billón de euros. Es un acuerdo positivo, pero imperfecto e incompleto. Por ejemplo, no está claro, en el contexto actual de tipos negativos para los bonos soberanos, cuántos Gobiernos de la eurozona querrán utilizar las líneas de crédito del MEDE [Mecanismo Europeo de Estabilidad], con sus condiciones variables y su estigma.
Pero lo más importante es que son decisiones sobre cómo financiar la gestión de la crisis, no la recuperación. Sobre este último aspecto se dejaron abiertas varias opciones, aunque, por lo menos, el Eurogrupo acordó trabajar para establecer un Fondo de Recuperación. Faltan detalles, pero parece excluida la emisión de eurobonos. Lo que no se ha descartado es otro tipo de coronabono, pero es evidente que solo se materializará si somos capaces de aplacar los temores de algunos Estados sobre los riesgos y el legado de la mutualización.
Para impulsar este debate y crear un instrumento estratégico que sea políticamente aceptable, es importante ponerse de acuerdo antes en qué problemas hay que abordar, qué principios hay que seguir, cuáles deben ser los objetivos políticos y cuál la estrategia. En ese sentido, la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, tenía razón cuando dijo que no debemos obsesionarnos con las etiquetas. Pero las cantidades, por elevadas que sean (y deben ser muy elevadas), no bastan tampoco. Lo crucial es identificar lo que hay que hacer, los recursos necesarios para hacerlo y lo que justifica que la UE lo haga.
Primero, definir el problema. Los países de la UE han dedicado hasta ahora el 3% del PIB comunitario a mitigar el impacto de la crisis. Un PIB que se prevé que sufra una caída de dos cifras, y con una gran incertidumbre sobre el calendario y la velocidad de la recuperación. Para varios países muy endeudados y vulnerables, eso querrá decir unos niveles de deuda insostenibles, lo que pone en peligro la moneda común. Además, la crisis y las intervenciones públicas necesarias para resolverla distorsionarán profundamente el mercado interior de la UE y la competencia dentro de él.
En segundo lugar, los principios de actuación. El principio de solidaridad consagrado en el Tratado es especialmente relevante en una situación de convulsión exógena y simétrica, no debida a un comportamiento económico (es decir, no se puede alegar ningún riesgo moral), pero que tiene consecuencias asimétricas debido a las distintas vulnerabilidades de los países. Además, existen sólidos argumentos económicos en favor de que los factores externos han contribuido a que uno o varios Estados no puedan pagar sus deudas en una situación de tipos de interés más altos.
Por otra parte, también es importante la equidad, ya que la relajación de las normas del mercado único puede producir resultados desiguales. La crisis tiene consecuencias especialmente negativas en sectores económicos que dependen de la libertad de circulación, por lo que está justificado que se intervenga para proteger esos sectores. Pero si esa tarea se deja solo en manos de los Estados miembros, el resultado será una distorsión de la competencia. La ayuda de los Estados miembros a sus empresas variará enormemente debido a sus diferentes capacidades financieras y presupuestarias. Por consiguiente, la equidad puede servir para asegurar la integridad del mercado interior y evitar la distorsión de la competencia.
En tercer lugar, los objetivos políticos y la estrategia. Los problemas que afrontamos (unos niveles de deuda insostenibles y la protección de la integridad del mercado interior) y los principios involucrados (solidaridad y equidad) hacen pensar que el objetivo debería ser algún tipo de ayuda fiscal centralizada a cualquier país que la necesite. Sería importante que consistiera, al menos en parte, en subsidios o transferencias de la UE en vez de préstamos a los Estados, para no contribuir a aumentar individualmente la deuda y para corregir las distorsiones de la competencia.
Por último, qué instrumentos utilizar. Las transferencias fiscales únicas en forma de subsidios no pueden hacerse a través de préstamos del MEDE, con su estructura de gobierno y sus herramientas actuales. Tampoco puede cumplir esta función el programa de compra de activos del BCE (que también es fundamental), salvo que el Banco decida mantener dichos activos en su cartera a perpetuidad (aunque, en ese caso, las ratios de la deuda principal seguirían reflejando el préstamo). Aun así, los riesgos de aplicación son mínimos si se emplea una institución ya existente, de manera flexible y con arreglo a las cláusulas del Tratado. Esa institución es la Comisión Europea, que puede emitir deuda de la UE en los mercados, como ha hecho en el pasado con el MEDE, respaldada por el presupuesto actual de la UE u otros recursos nuevos.
La emisión de bonos de la UE (no bonos emitidos conjuntamente por los Estados miembros, sino por la propia UE) es posible legalmente; de hecho, la Comisión ha propuesto este instrumento para financiar SURE (el programa de ayuda temporal para evitar la pérdida de puestos de trabajo). Para emitir dichos bonos, dadas las limitaciones a las que está sujeto el presupuesto comunitario, la Comisión necesita pedir un aval parcial de los Estados.
Pero existe una alternativa: aprovechar esta oportunidad para dotar a la UE de nuevos recursos propios (si es necesario, mediante una cooperación reforzada). En la actualidad hay dos posibilidades muy claras, ambas con amplio apoyo entre la opinión pública de todos los Estados miembros de la UE, según las últimas encuestas. La primera es una tasa al sector digital, uno de los pocos que está beneficiándose de la crisis. La segunda es un impuesto a las emisiones de carbono; en un momento de desplome de los precios del petróleo, esto garantizaría que los precios relativos no inclinen indebidamente las opciones económicas a favor de conservar los sistemas de producción y los patrones de consumo basados en el carbono y contribuiría a que el Pacto Verde sea un factor esencial de una recuperación flexible después de la epidemia de covid-19. Los nuevos recursos propios podrían utilizarse para garantizar y apalancar la nueva deuda de la UE necesaria para financiar el Fondo de Recuperación. La ejecución de este Fondo debe servir para reforzar el principio de legalidad en los Estados miembros.
Se trata de una propuesta ambiciosa, pero factible precisamente porque abarca varios frentes. No necesita transferencias fiscales entre Estados miembros, pero limita los efectos de la crisis actual en los Estados más endeudados. Promueve la solidaridad pero parte de garantizar la equidad en el mercado interior. Proporciona la base para un presupuesto comunitario más fuerte y la financiación para un fondo de recuperación sin necesidad de aumentar las aportaciones presupuestarias nacionales. Y, al mismo tiempo, promueve los tres apartados fundamentales de la agenda de la UE más allá de la covid-19: regular la economía digital, promover el Pacto Verde y proteger el Estado de derecho.
Los autores son profesores en la Escuela de Gobernanza Transnacional del Instituto Universitario Europeo. Miguel Maduro fue ministro de Estado y Desarrollo Regional de Portugal y ministro adjunto al primer ministro. Giorgos Papakonstantinou fue ministro de Medio Ambiente, Energía y Cambio Climático de Grecia y ministro de Finanzas. Carlos Closa es profesor de Investigación del IPP-CSIC. Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia.