Tema
¿Por qué Rusia constituye “el desafío estratégico más importante para la UE”?
Resumen
Este análisis se propone estudiar tres aspectos decisivos para el desarrollo de las relaciones entre la UE y Rusia: las percepciones que estos actores tienen uno del otro; la amenaza que Rusia representa para la seguridad y defensa de la UE y para la interdependencia económica y energética; y cuáles son los mayores obstáculos para rehacer una relación constructiva con Moscú.
Rusia, que ha sido “socio estratégico” de la UE entre 1991 y 2014, se ha convertido desde 2016 en “el desafío estratégico más importante para la UE”, como sostiene el Documento de la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea. La mutación de socio en adversario se debe a la disposición de Rusia a usar la fuerza militar para alcanzar sus objetivos geopolíticos –bloquear la ampliación de la OTAN y de la UE en las ex repúblicas soviéticas–, a entrar en una “guerra híbrida” con Occidente y a la incompatibilidad entre las dos visiones del orden liberal internacional entendido como compromiso con la libertad y los derechos humanos, con el derecho internacional y con un sistema económico de libre mercado. Esta confrontación, junto a la interdependencia económica y energética, la cooperación limitada (en la lucha contra el terrorismo, la proliferación nuclear y el cambio climático), forman parte del nuevo paradigma de las relaciones entre la UE y Rusia. El mayor obstáculo para una relación constructiva con el Kremlin reside en la incompatibilidad entre los intereses y valores rusos y europeos a causa del empeño de Rusia en edificar un “orden mundial post Occidental”.
Análisis
Percepciones: bárbaros/civilización hostil
Desde el siglo XVIII, para los europeos, Rusia y Europa del Este fueron lugares remotos a los que se viajaba para huir del “malestar cultural” que, según pensaban los intelectuales de la época, predominaba en el occidente europeo. Los viajeros (el conde de Sègur, Jon Ledyard, el franciscano Alberto Fortis, Johann Gottfried Herder…) no buscaron a los primitivos en las Américas, como algunos ilustrados, sino en Rusia y Polonia. Herder, el padre del romanticismo alemán, fue primero en definir a los eslavos como “bárbaros” y al territorio del imperio ruso como “zona de bárbaros”.1 Desde entonces hasta la Gran Guerra, Rusia, junto al imperio otomano, jugó el papel del “otro constructivo” en el imaginario y la identidad europea. En la misma época, los viajeros rusos (que viajaban a Europa en busca de tratamientos médicos) criticaban la “decadencia e hipocresía”, así como el “excesivo interés por el dinero” de los occidentales. Desde las guerras napoleónicas (1803-1815), la actitud de los rusos estuvo marcada por el debate entre las dos corrientes intelectuales –los “occidentalistas” y los “eslavófilos” acerca de si Rusia debería aceptar los valores europeos, fueran estos liberales o conservadores, o conservar su propia identidad eslava. La opinión del eslavófilo Nikolai Danilevski, que afirmó en 1869 que “Rusia no es Europa” y que “Europa es una civilización hostil”, ha marcado tanto la actitud de los rusos hacia los europeos como la percepción de su propia identidad nacional.2
Percepciones: socios estratégicos
Cuando en 1991 Rusia emergió como Estado-nación, sucesora de la Unión Soviética, se alimentó en Europa la expectativa de que, agotado el papel de las ideologías y de la geopolítica en la Historia, Europa del Este y Rusia seguirían un camino natural hacia la democracia y la economía del libre mercado, a fin de integrarse en las instituciones internacionales creadas, sostenidas y lideradas por EEUU desde el final de la Segunda Guerra Mundial. En junio de 1994 la UE y Rusia firmaron el Acuerdo de Asociación y Cooperación (AAC), que entró en vigor en 1997 y pretendía servir de marco legal al desarrollo de relaciones basadas en “el respeto por los principios democráticos y derechos humanos” y el apoyo a los “esfuerzos de Rusia para consolidar su democracia, desarrollar su economía y completar la transición a la economía de mercado”. El mayor éxito del AAC fue el establecimiento de canales de comunicación entre la UE y Rusia que hicieron posible el diálogo, favoreciendo así un clima de mutua confianza. En 2003, en la Cumbre de San Petersburgo, la UE y Rusia comenzaron a trabajar en el establecimiento de cuatro “Espacios Comunes” (economía; libertad, seguridad y justicia; e investigación y educación) para profundizar en la cooperación.
A pesar de ello, en la época de la post Guerra Fría, Rusia ha percibido a la UE como una institución política que representa a “Occidente” junto a EEUU y como un caballo de Troya de la OTAN, a la que define como una de las principales amenazas para su seguridad nacional. La identificación de la UE con la OTAN y EEUU la convierte en el enemigo potencial de Rusia.
Percepciones: adversarios
La anexión de Crimea (2014) y el apoyo económico, militar y político del Kremlin a los rebeldes pro rusos en la guerra de Donbas supusieron la ruptura de la cooperación entre la UE y Rusia. Sin embargo, la crisis de Ucrania, más que causa, fue consecuencia del rechazo de Rusia a un papel de “actor subordinado” y a las políticas de Occidente contrarias, según el Kremlin, a los intereses de la seguridad nacional y la política exterior de Rusia, a saber: la ampliación de la UE y la OTAN, el bombardeo de Serbia a cargo de las fuerzas aéreas atlantistas (1999), el reconocimiento de Kosovo como Estado independiente por EEUU y 23 países de la UE, y la divulgación de los valores democráticos liberales a través del apoyo a las revoluciones de color.
La intervención de Rusia en Ucrania representa una colisión entre dos visiones de Europa: la primera basada en los derechos, las reglas y la libertad de elección; la segunda, en esferas de influencia, reconocimiento relativo e instrumental de las soberanías nacionales, y la fusión de dinero y poder en manos de las oligarquías locales.
En respuesta a la agresión rusa en Ucrania, la UE puso fin a la cooperación bilateral y adoptó medidas restrictivas (diplomáticas, hacia individuos, y sanciones económicas) que el Consejo Europeo renueva cada seis meses desde 2014. De todas estas medidas, las que más afectan a la economía rusa son las que limitan el acceso a los mercados de capitales de la UE de las principales instituciones financieras rusas y empresas de energía y defensa. A estas medidas Rusia ha respondido con contra-sanciones que, sobre todo, afectan a los productos agrícolas europeos, como se analiza más abajo.
Confrontación
La guerra de Ucrania, junto con la insistencia de Moscú en su derecho a tomar medidas en nombre de las poblaciones de habla rusa fuera de sus propias fronteras, cambió drásticamente el orden político y de seguridad en Europa. Rusia representa un desafío estratégico para Europa por cuatro razones principales: (1) por su desarrollo interno –fracaso en la transición a la democracia en los años 90, auge del régimen autocrático de Vladimir Putin y posibilidad de desintegración de Rusia a causa de los nacionalismos separatistas del Norte de Cáucaso–; (2) por la disposición demostrada del Kremlin a usar todos los instrumentos –económicos, políticos y militares– para bloquear la ampliación de la UE y la OTAN; (3) por la guerra híbrida contra Occidente; y (4) por la creciente erosión de los principales tratados de desarme nuclear, como el INF y New START, y de las medidas de cooperación reflejadas en el Documento de Viena (sobre el número de efectivos y observadores en las maniobras militares), como ilustra el ejercicio ruso Zapad 2017.
La vecindad no compartida
El motivo principal de la confrontación entre la UE y Rusia es el futuro político y económico de los países vecinos: Bielorrusia, Ucrania, Georgia, Azerbaiyán, Armenia y Moldavia. Mientras Rusia considera que son su “zona natural de influencia” y recurre a una serie de dispositivos económicos (la Unión Eurasiática), militares y no militares para mantenerla, la UE apoya su integración en las instituciones occidentales, apostando por la cooperación dentro del marco de la Política Europea de Vecindad. La militarización de las tensiones por parte de Rusia en las guerras de Georgia (2008) y Ucrania (desde 2014) ha exigido a la OTAN un cambio de estrategia hacia Rusia.
Desde el final de la Guerra Fría hasta 2008, la Alianza ha intentado demostrar a Rusia que su ampliación hacia el Este no representa una amenaza para su Seguridad Nacional mediante una política dual: mientras desarrollaba y preparaba a las antiguas repúblicas soviéticas para convertirlas en futuros miembros a través del programa Peace for Partnership, profundizaba decididamente en la cooperación con Rusia (Acta Fundacional de Relaciones Mutuas, Cooperación y Seguridad entre Rusia y OTAN, 1997, y Consejo Permanente Rusia-OTAN, 2002).
Llama la atención que el Concepto Estratégico de la OTAN del año 2010, en su artículo 7, afirme que las amenazas para la seguridad europea son “muy bajas”, habiéndose producido la retirada de Rusia del FACE en 2007 y su intervención armada en Georgia en 2008. Esto demuestra que Occidente no percibió a Rusia como una amenaza para su seguridad hasta la anexión de Crimea y que no entendió (o no quiso entender) las protestas del Kremlin sobre la ampliación de la Alianza.
En la Cumbre de Gales (2014) la Alianza eligió otra política: la reassurance –dar garantías a los países del flanco oriental (desde el Mar Báltico hasta el Mar Negro)–, poner en marcha el Readiness Action Plan (RAP), establecer la Very High Readiness Joint Task Force (HRF) y promover el diálogo con Moscú.
En la Cumbre de Varsovia (2016) la OTAN redefinió su postura hacia Rusia “escalando” de reassurance a deterrence (disuasión). La Alianza Atlántica, que a lo largo de las décadas y a caballo del cambio de siglo se había mostrado como una Organización de Seguridad Colectiva (1999), volvió a ser, en Varsovia, la Alianza de Defensa Colectiva. Cabe subrayar que las discrepancias entre los aliados a la hora de definir si Rusia representa un peligro, una potencial amenaza o una amenaza existencial para Occidente siguen existiendo. Los planes de disuasión de la OTAN son creíbles, pero los Estados bálticos son el punto más vulnerable y actualmente problemático de defender ante una hipotética agresión rusa, dada la superioridad convencional de Rusia en la región.
La guerra híbrida
Como han señalado varios analistas, entre ellos Dmitri Trenin, director del Carnegie Moscow Center y analista respetado tanto por el Kremlin como por los occidentales, los líderes políticos rusos trabajan en modo de guerra con EEUU desde la anexión de Crimea. Según Trenin, hay una nueva guerra entre EEUU y Rusia, la guerra híbrida que se libra por el futuro del orden internacional, en el cual Rusia aspira a recuperar el papel de gran potencia aunque, a diferencia de la Unión Soviética, no busca imponer su propia visión del mundo. La nueva confrontación no se parece a la Guerra Fría dada la ausencia de la dimensión ideológica. Trenin reconoce que Rusia libra la guerra híbrida en Europa para prevenir la ampliación de la OTAN, particularmente en Ucrania. Según su análisis, la dimensión más significativa de la guerra híbrida es la guerra de información (hacking de información sensible, ciberataques, desinformación y divulgación de noticias falsas), cuyo objetivo es interferir en los procesos electorales en beneficio de partidos y organizaciones que están en contra del orden liberal internacional (partidos políticos de extrema izquierda y derecha, es decir, anti-sistema). Trenin, como todos los analistas rusos, está convencido de que Occidente comenzó la guerra híbrida al promover la democracia fuera de sus fronteras, apoyando las revoluciones de color “para cambiar los regímenes”. La injerencia del Kremlin en las elecciones presidenciales de EEUU y varios países europeos imitan la actitud de EEUU, según Trenin. Steven L. Hall (jefe de operaciones rusas en la CIA durante 30 años) afirmó recientemente que EEUU “absolutamente” ha llevado a cabo tales operaciones de influencia electoral, pero que no han sido moralmente equivalentes: las intervenciones norteamericanas se han dirigido contra los dictadores y para promover la democracia, mientras que Rusia ha intervenido para desbaratar la democracia o promover gobiernos autoritarios. La guerra de información tiene elementos de las antiguas máquinas de propaganda y subversión, pero cuenta con nuevas tecnologías que la hacen casi incontrolable.
La guerra híbrida es una guerra en tiempo de paz, como lo fue la Guerra Fría, pero, a diferencia de ella, las poblaciones occidentales no son conscientes de su condición de amenaza existencial.
Interdependencia económica
Desde 1997 el AAC ha sido el marco de cooperación económica entre la UE y Rusia. Rusia es el cuarto socio comercial de la UE (era el tercero antes de la adopción de sanciones económicas) y la UE es el primer socio comercial de Rusia. Las principales exportaciones de la UE a Rusia son maquinaria, equipo de transporte, productos químicos, medicinas y productos agrícolas. Las de Rusia a la UE son materias primas y combustibles, especialmente petróleo (crudo y refinado) y gas.
En los dos años siguientes a la aplicación de las sanciones bilaterales (de julio de 2014 a julio de 2016), las importaciones rusas mensuales cayeron aproximadamente un 44% mientras que las de la UE lo hicieron más o menos un 48%. La disminución en las importaciones totales rusas de alimentos fue mayor: del 68,3% para la carne y del 65,4% para los productos vegetales. Las importaciones rusas de productos agrícolas de la UE se han reducido casi a cero durante el mismo período.
Según los últimos datos disponibles, como muestra la Figura 2, la disminución del comercio entre la UE y Rusia tiene un impacto limitado en el crecimiento del PIB ruso, ya que a partir de 2016 Rusia ha empezado salir de la recesión. El crecimiento anual de Rusia en 2015 fue del -3,7 y en 2016 del -0,6%. En 2017, según el Banco Mundial, Rusia ha tenido un crecimiento económico del 1,5%, lo que demuestra que la recesión y el crecimiento anual dependen directamente del precio del petróleo: en 2015 su precio oscilaba entre los 30 y los 40 dólares para el Brent, mientras que en 2016 fue de alrededor de 50 dólares y en 2017 llegó a los 60 dólares.
Interdependencia energética
La dependencia de la UE de las importaciones de petróleo y gas rusos constituye el telón de fondo de las preocupaciones políticas relacionadas con la seguridad del suministro energético.
El origen de las importaciones de energía de la UE ha cambiado algo en los últimos años, aunque Rusia ha mantenido su posición como principal proveedor de petróleo crudo y gas natural (a pesar de ver reducida su participación) y también como principal proveedor de combustibles sólidos (véase la Figura 3).
En mayo de 2014, en respuesta a las continuas preocupaciones sobre la dependencia de la UE de las importaciones de energía, la Comisión Europea publicó su Estrategia de seguridad energética, cuyo objetivo era garantizar un suministro de energía estable y abundante. Además de medidas a corto plazo que analizan el impacto del cese de las importaciones de gas ruso o una interrupción de las importaciones a través de Ucrania, la estrategia abordó los retos de la seguridad del suministro a largo plazo y las acciones propuestas en cinco áreas para aumentar la producción de energía en la UE, diversificar los países proveedores y las rutas, y hablar con una sola voz en la política energética exterior. En 2015 la Comisión Europea publicó una Comunicación relativa a una estrategia marco hacia una unión energética firme y flexible. En febrero de 2016 siguieron las propuestas de la Comisión Europea para nuevas normas de seguridad para el suministro de gas a la UE y nuevas normas para acuerdos energéticos entre miembros de la UE y terceros países. A pesar de estas medidas, cuyo objetivo era garantizar la seguridad y diversificación de los proveedores, la construcción del gasoducto Nord Stream 2 (que evita a Ucrania como país de tránsito del gas ruso), puesto en marcha por varias empresas alemanas, francesas e italianas (a pesar de continuas protestas en el seno de la Comisión Europea de Polonia y los Estados bálticos), demuestra que el efecto de las ambiciosas medidas adoptadas es limitado y que el gas ruso es la opción más barata para Alemania.
¿Cuáles son los mayores obstáculos para restaurar una relación constructiva con Moscú?
En marzo de 2016 el Consejo de Asuntos Exteriores de la UE aprobó “Cinco principios rectores” para enfrentarse al “desafío estratégico más importante” que representa Rusia. Los “Cinco principios rectores” de la UE para Rusia reflejan su doble enfoque, el de diálogo y disuasión, como instrumentos para tratar a su incómodo vecino como frenemy (un oxímoron compuesto de las palabras inglesas friend y enemy, “amigo” y “enemigo”: “una persona u organización de la que se es amigo porque es útil o necesario, a pesar de que no guste o no esté de acuerdo con ella”). Estos cinco principios son: (1) la aplicación del acuerdo de Minsk como condición básica de cara a cualquier cambio sustancial en la posición de la UE frente a Rusia; (2) la consolidación de las relaciones de la UE con sus socios orientales y otros vecinos, incluidos los de Asia Central; (3) el fortalecimiento de la firmeza de la UE (por ejemplo, en cuanto a seguridad energética, amenazas híbridas y comunicación estratégica); (4) la posibilidad de alcanzar compromisos selectivos con Rusia en cuestiones de interés para la UE; y (5) la necesidad de establecer contactos persona a persona y respaldar la sociedad civil rusa.
Sin embargo, estos principios son declarativos y no pueden solucionar los conflictos fundamentales que subyacen la crisis entre la UE (EEUU y OTAN) y Rusia y que siguen sin resolverse.
El mayor obstáculo para una relación constructiva con el Kremlin es el empeño de Rusia de convertirse en gran potencia recuperando sus zonas de influencia en los países vecinos y en construir un “orden mundial post Occidental”, definido por el Kremlin como un orden internacional en el que la soberanía de cada país debe preservarse no sólo de la interferencia militar y política sino también de lo que se percibe como una imposición de Occidente, como afirmó el ministro de Exteriores ruso, Serguei Lavrov. Rusia percibe a la UE como inseparable de EEUU y la OTAN, por lo que prefiere las relaciones bilaterales, sobre todo con Alemania y Francia, por su relevancia particular y porque les considera sensibles a las necesidades de Moscú. Otros impedimentos son la decepción mutua, la pérdida de confianza y el sentimiento de que Rusia ha sido tratada injustamente. Los países de Occidente están decepcionados con Rusia porque ésta fracasó en su transición a la democracia en los años 90. La decepción de Rusia con Occidente tiene su raíz en la percepción del orden de seguridad posterior a la Guerra Fría y la ampliación de la OTAN. Para el Kremlin, la ampliación de la OTAN es una prueba de que Occidente desdeñó la aspiración rusa de construir “una casa común europea” (en expresión de Charles de Gaulle en 1966 y de Gorbachov en 1988) y, lo que es peor, ignoró los intereses de seguridad de Rusia. Desde el punto de vista del Kremlin, Occidente ha construido una casa europea común pero sin darle a Rusia su propia habitación. El sentimiento de ser tratado injustamente por Occidente es uno de los pilares principales y la mayor justificación de la política revisionista de Vladimir Putin.
Conclusiones
Dado que la UE no puede llegar a un gran acuerdo con Rusia sin renunciar a sus principios, valores e intereses democráticos, lo más probable es que la situación de “guerra en tiempo de paz” continúe durante mucho tiempo. Su resultado dependerá de la capacidad de los actores de adaptarse al volátil contexto internacional y a la nueva manera de hacer la guerra.
Queda por ver hacia dónde se dirige la intención de la UE de alcanzar una “autonomía estratégica” respecto a la OTAN y qué consecuencias puede esto tener en su relación con Rusia. Por ahora está claro que la Alianza Atlántica sigue siendo el pilar fundamental del orden liberal que Rusia pretende desacreditar y que la unidad frente a este desafío sigue siendo imprescindible.
Mira Milosevich-Juaristi, Investigadora principal, Real Instituto Elcano | @MiraMilosevich1
1 Sobre Rusia y la Europa del Este como zona de bárbaros hay muchos estudios. Destacamos el de Larry Wolf (1994), Inventing Eastern Europe, The Map of Civilization on the Mind of the Enlightenment, Stanford University Press, Stanford.
2 Nikolaj J. Danilevski (2007), Rusija i Evropa, Nolit, Belgrado.