En el próximo decenio, la extracción de petróleo, gas y minerales no transformados constituirá la oportunidad económica más importante, con mucha diferencia, de la historia de África. Este continente es la última frontera para el descubrimiento de recursos, por haber estado durante mucho tiempo relativamente desatendido por las compañías mineras y otras dedicadas a la extracción de recursos, en vista de las difíciles condiciones políticas existentes en él, pero el aumento de los precios de los productos básicos está venciendo su renuencia y las prospecciones están brindando una infinidad de nuevos descubrimientos.
En vista de que la extracción de recursos por kilómetro cuadrado en África representa el 20 por ciento de la media de la OCDE, el volumen total de extracción podría fácilmente multiplicarse por cinco. Los precios elevados y los descubrimientos futuros producirán corrientes de dinero tan enormes, que, si se administran adecuadamente, podrían transformar zonas terriblemente pobres de África en regiones prósperas. Desde luego, los ingresos resultantes de la extracción de recursos dejarán pequeñas a otras corrientes financieras con ese destino.
Pero en la historia de África el dinero que debería haber financiado inversiones productivas ha sido objeto con demasiada frecuencia de saqueos o despilfarros. Ahora el imperativo es el de impedir que la triste historia de explotación del continente se repita durante la próxima era de extracción de recursos en masa.
Varios son los factores de los que depende que se saqueen los recursos naturales o se los emplee para el desarrollo. La primera tarea es la de conseguir que la sociedad en conjunto reciba el suficiente valor de los recursos extraídos, cosa que, a su vez, requiere un procedimiento idóneo, basado en una competencia transparente, para la venta inicial de los derechos de prospección, además de un sistema tributario bien concebido para recaudar los ingresos fiscales a partir de los posteriores beneficios empresariales.
Algunas ventas de derechos de prospección en África han sido espectacularmente deficientes desde el punto de vista de la transparencia y la competencia. En Guinea, por ejemplo, derechos concedidos, al parecer, sin un beneficio importante para el tesoro público fueron revendidos rápidamente por varios miles de millones de euros.
En segundo lugar, se debe invertir un porcentaje importante de los ingresos en activos, en lugar de utilizarlos para impulsar el consumo. No hacerlo así es violar los derechos de los miembros de las generaciones futuras, a los que también pertenecen los activos naturales.
Lamentablemente, con frecuencia se violan dichos derechos. El Camerún, por ejemplo, ha agotado gran parte de su petróleo y ha utilizado los ingresos consiguientes de forma abrumadora para el consumo. A consecuencia de ello, su nivel actual de consumo será insostenible cuando se acabe el petróleo.
Por último, los ingresos deben estar a disposición del examen público y se debe garantizar su utilización eficiente, tanto para la inversión como para el consumo, mediante mecanismos institucionales que impongan una clara rendición de cuentas por parte de los funcionarios públicos.
Pero los ingresos y la transparencia de los gastos no son suficientes por sí solos para garantizar una utilización adecuada de los recursos naturales. Las numerosas decisiones necesarias para lograrlo no deben adoptarse una sola vez, sino repetidas veces, si bien, sin semejante transparencia, los riesgos de corrupción y asignación inadecuada son, evidentemente, mayores.
La transparencia fomentaría, además, la confianza entre las compañías y las comunidades locales. Hasta ahora, las comunidades cercanas a las operaciones de extracción se han mostrado con frecuencia hostiles al proceso, por considerarse víctimas de daños medioambientales y dar por sentado que las minorías nacionales dominantes y las compañías extranjeras son las beneficiarias principales.
Semejante hostilidad ha hecho que las operaciones locales de las industrias extractivas resulten problemáticas y costosas, como lo demuestra la experiencia de la Royal Dutch Shell en el delta del Níger. Con frecuencia los ataques a las instalaciones han llegado hasta el extremo de reducir en gran medida los suministros totales, por lo que no están garantizados. De modo que, sin la transparencia de los ingresos fiscales y su utilización beneficiosa, las compañías de extracción de recursos acaban siendo inevitablemente objeto de sospechas locales.
Las compañías extranjeras gestionan casi toda la extracción de recursos en África, porque sólo ellas disponen de los conocimientos técnicos necesarios para ello, lo que confiere un papel importante a las jurisdicciones en las que dichas compañías están registradas, pues tienen el poder para establecer las normas por las que se rigen las industrias extractivas. Muchas de dichas compañías tienen su sede en Europa, por lo que gran parte del poder corresponde en última instancia al Parlamento Europeo.
Las normas europeas y americanas pueden obligar a muchas compañías de extracción de recursos a ser transparentes, pero sigue habiendo muchas otras sujetas a otras jurisdicciones. Dentro de la OCDE, el principal centro financiero para las compañías pequeñas de extracción de recursos es Toronto y, sin embargo, el Parlamento del Canadá no aprobó, por poca diferencia de votos, recientemente una obligación equivalente para dichas compañías. Además, hay 360 compañías australianas de extracción de recursos que trabajan actualmente en África.
En cualquier caso, los participantes más importantes en la extracción de recursos no pertenecen a países de la OCDE. A escala mundial, la compañía de esa clase que ocupa el segundo puesto en importancia es Vale, con sede en el Brasil, y ahora las de China son las que tienen una presencia mayor en África, si bien este país dispone ya de una legislación relativa a la transparencia de los ingresos, si tenemos en cuenta los requisitos de divulgación de la información empresarial que impone el mercado financiero de Hong Kong.
Lo que ahora hace falta es la imposición del cumplimiento de las normas de transparencia a escala mundial. El foro apropiado para esa actuación gubernamental colectiva es el G-20, cuya próxima reunión será organizada y presidida por Francia.
La supervisión mundial de la extracción de recursos es una cuestión relativa al crecimiento económico que resulta de lo más apropiada para el G-20, en particular porque ya se ha comprobado que las teatrales promesas de ayuda a los países pobres formuladas en las reuniones del G-8 eran retórica vacía. Para que el G-20 sea eficaz como instrumento de desarrollo, debe empezar a abordar la corriente financiera más importante que África y otras regiones de escasa renta atraerán en el nuevo decenio.
Por Paul Collier, director del Centro de Estudio de las Economías Africanas de la Universidad de Oxford y autor de The Plundered Planet (“El planeta saqueado”). Traducido del inglés por Carlos Manzano.