La verdadera elección directa de los alcaldes

Los partidos se derrumbaban, carcomidos por la corrupción y el desprestigio. Jueces y fiscales habían dejado de mirar hacia otra parte, presionados por unas clases medias urbanas súbitamente liberadas del miedo al comunismo soviético. Mucha gente que conocía con detalle la mugre del sistema, simulaba perplejidad y sorpresa, como en aquella escena de la película ‘Casablanca’ en la que el capitán Louis Renault, cínico y simpático, exclama: “¡En este local se juega!”. Los muy irritados –la oportuna radicalidad, siempre un buen refugio para los impostores-, se bañaban cada mañana en su excitación, tiraban monedas a los dirigentes políticos más ensuciados y a un ministro estuvieron a punto de arrojarlo a un canal. Decenas de políticos detenidos, algunos de ellos sometidos a largos periodos de prisión condicional, hasta que se “ablandaban”, confesaban las comisiones cobradas y delataban a sus compinches. Vistas judiciales retransmitidas en directo por televisión. Debates muy acalorados en el Parlamento. El Gobierno, obligado por Europa a un programa de austeridad de diez años, como mínimo. Nerviosismo social ante el súbito estrangulamiento del consumo hedonista entre las capas medias. “Estamos ante un cambio” de época escribían los periódicos. “Nada será como antes”, concluían los editorialistas. El país parecía dirigirse hacía tierra incógnita y en medio de una enorme confusión, alguien propuso modificar el sistema de elección de los alcaldes. Italia, 1993.

En tiempos de confusión y riesgo para el sistema, cambio de válvulas municipales. Estabilización por abajo. La elección directa de los alcaldes fue una de las primeras medidas de carácter ‘regeneracionista’ que se aprobaron en Italia para hacer frente al descomunal deterioro de las instituciones republicanas a principios de los noventa, cuando la extinción de la guerra fría –un pulso de más de cuarenta años entre la Democracia Cristiana y el Partido Comunista- descarnó las miserias de la República, fundada en 1946 sobre las cenizas del fascismo.

El proceso judicial Manos Limpias sacudió al sistema y este adoptó medidas de reparación. La república italiana quedó patas arriba y hubo que improvisar un nuevo sistema de partidos, con algunas sorpresas inesperadas: uno de los principales sospechosos de corrupción, el empresario milanés Silvio Berlusconi, emperador de la televisión comercial con el decisivo apoyo del pequeño Partido Socialista, acabaría convirtiéndose en uno de los capitanes de la nueva situación. Las catarsis suele saberse cómo empiezan, pero nunca cómo acaban. En medio de aquella barahúnda, el gobierno “a tiempo” presidido por el socialista Giuliano Amato decidió modificar el sistema de elección de los alcaldes, para dar más poder de decisión a los ciudadanos, en detrimento de las secretarías de los partidos. Ante el tremendo impacto de Manos Limpias, menos partitocracia y más poder de decisión para los ciudadanos en las grandes ciudades. (‘Gobierno a tiempo’: fórmula italiana para definir un gobierno que nace marcado por la provisionalidad y con el encargo de rematar una legislatura sin recurrir al anticipo electoral. Entre abril del 2000 y mayo del 2001, Amato volvió a presidir otro gobierno de transición a la espera de elecciones).

Giuliano Amato era y es conocido en Italia como “il Dottor Sottile’, el “doctor Sutil’. Profesor de Derecho constitucional, inteligente, culto, hábil como una anguila, puede decirse que fue el gran superviviente del naufragio socialista en Italia. Nunca fue acusado de corrupción. Ha sido uno de los ‘técnicos’ a los que ha recurrido varias veces la República para salir del paso. Miembro de la Corte Constitucional, figuraba entre los candidatos a presidente de la República en el último cónclave republicano de 2013.

En 1992, el PSI se derrumbaba. Su líder, el impetuoso Bettino Craxi se refugiaba en su casa de veraneo en Túnez para no acabar en la cárcel, mientras acusaba a los fiscales de llevar a cabo una persecución injusta que dejaba a salvo al Partido Comunista. La Democracia Cristiana, el partido dominante durante más de cuarenta años, crujía. El Partido Comunista cambiaba de nombre y perdía a su sector más ortodoxo, que adoptaría el nombre de Refundacion Comunista. El sistema político estaba patas arriba, pero Italia se había comprometido a llevar a cabo un importante programa de saneamiento económico para poder formar parte de la moneda única europea a finales de la década de los noventa. Se acababa de firmar el Tratado de Maastricht (1992) y el euro no se concebía sin la participación de Italia, el segundo país con mayor capacidad de producción industrial de la Comunidad Económica Europea.

Un momento complejo para los italianos, mientras España celebraba los fastos de 1992 e incubaba el declive del gonzalismo. Los costes de la reunificación alemana comenzaban a tener consecuencias depresivas para la economía europea. La crisis detonó en septiembre de 1992, pocas semanas después de la clausura de los Juegos Olímpicos de Barcelona. La especulación financiera pescaba en el río revuelto del Sistema Monetario Europeo (SME), zona de fluctuación de las monedas europeas para ir preparando el euro. La lira italiana y la libra británica tuvieron que abandonar el SME el ‘miércoles negro’ 17 de septiembre de 1992, en el que la peseta sufrió una fuerte devaluación. Europa comenzaba a pagar la unificación de Alemania, acordada y llevada a entre 1989 y 1990, mientras la Unión Soviética se aproximaba al colapso.

El proceso de reunificación de Alemania había disparado el gasto público, aumentando el déficit presupuestario alemán y la inflación, por lo que el Bundesbank elevó los tipos de interés. El SME, la antesala de la moneda única europea, obligaba a los países a referenciar su tipo de cambio al denominado ecu (el embrión del euro), es decir, al marco, puesto que Alemania, pese a sus dificultades, seguía siendo la economía más fuerte y creíble. Si el marco se apreciaba, arrastraba a otras monedas europeas menos fuertes y creíbles (lira, libra, peseta…) de manera que comenzaron a producirse fugas de estas monedas débiles al marco. Alemania, en serias dificultades, se beneficiaba de la debilidad de su periferia. El SME parecía un submarino desafiando la presión del fondo marino: los manómetros marcaban la zona roja de peligro y las junturas comenzaban a ceder. El no de Dinamarca al Tratado de Maastricht, a primeros de septiembre de 1992, aumentó la incertidumbre sobre el futuro de la moneda común. Podríamos decir que el ‘no’ danés fue uno de los detonantes de la desestabilización del SME. Algunos especuladores se forraron. El financiero de origen húngaro George Soros fue identificado como el gran desestabilizador del Banco de Inglaterra al convertir, en pocas horas, 10.000 millones de libras en marcos alemanes, el 16 de septiembre de 1992. Gran Bretaña tuvo que abandonar el SME, poco después le seguía Italia. España, como hemos dicho, tuvo que devaluar, seguida de Portugal. (En 1993, España volvió a devaluar). El Banco de Francia se puso a imprimir dinero para aguantar el tirón. Como vemos, la actual crisis, de una magnitud mucho más intensa que la de los noventa, tiene antecedentes no muy lejanos.

Los engranajes de la República italiana necesitaban una puesta al día. La calle comenzaba a odiar a los políticos, fueran del signo que fueran, con ligera ventaja táctica para los ex comunistas, menos comprometidos en las instituciones. El Gobierno Amato entendió que era llegado el momento de reforzar la legitimidad de la política, comenzando por abajo. De abajo a arriba: política republicana. Los italianos elegirían directamente a los alcaldes, con un sistema electoral llamado a favorecer la formación de dos grandes polos o coaliciones: uno de centroderecha y otro de centroizquierda.

Uno de los inspiradores de la reforma fue Mario Segni, un joven político de la Democracia Cristiana, hijo de Antonio Segni, presidente de la República en los años sesenta, primer ministro en los cincuenta y ministro en varias ocasiones. Una familia de origen sardo. Cerdeña, patria de importantes políticos italianos: Antonio Gramsci, Emilio Lassu, Antonio Segni, Enrico Berlinguer, Francesco Cossiga… En un intento de sacar a la DC del marasmo y rejuvenecerla como fuerza reformista, el joven Segni había iniciado una cruzada contra la ley electoral proporcional, madre de la hipertrofia de los partidos políticos italianos. Segni no consiguió su propósito: convertirse en líder de una DC totalmente renovada, puesto que el viejo partido democristiano se partió en tres trozos y el propio Segni acabó fundando su movimiento (Alianza Democrática) con escaso éxito electoral. El joven Segni no pudo emular a su padre, pero alimentó el clima político necesario para una rápida modificación de la política local: los alcaldes sería elegidos directamente por los ciudadanos, sin intermediarios.

Desde la instauración de la República en 1946, los alcaldes los elegía la cámara municipal, en la que los partidos tenían un papel absoluto, como en toda la arquitectura institucional italiana posterior a la liquidación del fascismo. (El péndulo: abatido el Condottiero, el Hombre que se pretendía Salvador, los partidos se convirtieron en signo y garantía de la libertad y la democracia). El alcalde presidía la junta municipal y podía cambiar si las alianzas locales se modificaban. Roma, capital del país y municipio de enormes proporciones (tres millones de habitantes) bailaba al son de los pactos nacionales. La alcaldía de Roma solía entrar en las combinaciones de Gobierno, a modo de contraprestación. Todo pasaba por las secretarías de los partidos.

La reforma de 1993 modificó esa situación. Los alcaldes serían elegidos directamente por los ciudadanos, en urna separada. Una papeleta para el alcalde, una papeleta para los concejales. El sistema sigue vigente y los italianos, siempre hipercríticos con su país, no lo cuestionan. Si en la primera vuelta ningún candidato alcanza la mayoría absoluta, los dos más votados pasan a una segunda vuelta, con un periodo de reflexión de quince días, en el que los dos finalistas intentan atraer el voto de las demás corrientes. Ballotage a la italiana. Cada candidato a la alcaldía es apoyado por un partido o por una coalición de partidos y así consta en la propaganda. En la primera vuelta, en urna aparte, se eligen los concejales y en esta votación los partidos no tienen la obligación de acudir coaligados. En ocasiones, el candidato a alcalde cuenta también con una ‘lista cívica’ de apoyo, una candidatura de ciudadanos independientes adherida a su programa. La lucha por la alcaldía agrupa fuerzas; el voto a los concejales “mide” la fuerza de cada uno de los partidos. Para evitar que el alcalde esté en minoría en la cámara municipal, la coalición ganadora obtiene un premio de mayoría. El alcalde tiene un límite de dos mandatos. Tras un periodo de descanso, sin embargo, puede volver a la liza.

Imaginemos este modelo aplicado a Barcelona: Xavier Trias sería el candidato de Convergència i Unió, pero los dos partidos que integran la federación nacionalista catalana verían, por fin, cumplido su sueño de acudir por separado a las urnas. Sabríamos si en la ciudad de Barcelona, Unió representa realmente el 25% del voto de CiU. Asimismo, la plataforma Guanyem Barcelona presentaría como candidata a la alcaldía a Ada Colau, pudiendo competir entre sí –en la elección de los concejales- los grupos y partidos que hoy intentan esbozar esa nueva coalición de izquierda en Barcelona, que muy probablemente tendrá su réplica en Madrid con el nombre de Municipalia. Cooperación y competición. Lo nuevo y lo viejo, juntos. Personalismo posmoderno y vieja lucha partidaria. Sistema mayoritario y sistema proporcional. ¿Complicado? Para los italianos, no.

El nuevo sistema tuvo la virtud de oxigenar Italia por la base. Una nueva generación de políticos locales, aparentemente desvinculados de la vieja vida partidista, entró en escena aportando un lenguaje y unos modales nuevos. Se reactivó una cierta meritocracia política. Los partidos intentaban seleccionar como candidatos a profesionales de prestigio, empresarios, personas con reconocido arraigo en sus municipios y si eran hombres formados en el interior de los partidos se intentaba que aportasen alguna novedad. El filósofo Massimo Cacciari, profesor de Estética, fue elegido alcalde de Venecia. Riccardo Illy, empresario cafetero, conquistó la alcaldía de Trieste. El abogado Marco Formentini, de antigua militancia socialista, dio la sorpresa y consiguió vencer en Milán como candidato de una entonces emergente Liga Norte. En Roma, Francesco Rutelli, apuesto militante del pequeño Partido Radical se convirtió en la alternativa a la derecha, consiguiendo el apoyo de todo el centroizquierda. Hizo campaña a lomos de una Vespa y ganó. Los romanos, sarcásticos y descreídos, le llamaban Cicciobello (‘muñeco con cara de bebé’), pero lo eligieron alcalde dos veces. En Nápoles, plaza siempre difícil, triunfó Antonio Bassolino, hombre de partido que alcanzó una notable popularidad antes de desprestigiarse como presidente de la región. En Palermo venció Leoluca Orlando, un personaje volcánico, provinente de la Democracia Cristiana, que fundo un nuevo movimiento político llamado La Rete con la lucha antimafia como principal divisa. En Florencia fue elegido Mario Primicerio, prestigioso matemático, experto en mecánica racional. En Bolonia, fortaleza del PCI, Walter Vitali, teórico de la política municipal comunista. En Turín, Valentino Castellani, ingeniero electrónico y reorganizador de la Universidad Politécnica.

Italia vivió una interesante sacudida. La gente se reconcilió con los gobernantes locales, a la vez que se inauguraba una nueva etapa marcada por el personalismo. Las elecciones legislativas de 1994 confirmaron ese cambio de fase. Esas elecciones generales tuvieron un ganador inesperado. Silvio Berlsuconi dio un paso adelante y se ofreció, con el apoyo de sus cadenas de televisión, como el súper-alcalde de toda Italia. Ganó. La victoria de Berlusconi dejó perpleja a media Europa, pero la política postmoderna había comenzado en Italia con el nuevo sistema de elección de los alcaldes.

El balance es positivo. Diría más: providencial. De no haberse realizado esa reforma, la República podía haber colapsado. La oxigenación de la vida política local ha sido muy importante en un país aparentemente sumido en una crisis perpetua. El democratismo municipal impidió una total hegemonía de Silvio Berlusconi, actuando, en realidad, como baluarte de la Constitución de 1948. Las ciudades se convirtieron en fortalezas de la democracia representativa en un país que parecía dirigido por la televisión. No olvidemos que Italia siempre ha sido municipalista. Italia es un sistema de ciudades. Un sistema de ciudades en el que desde hace más de un siglo existe una verdadera fascinación por el modo de vida americano (en no pocas ocasiones, una relación de amor y odio), puesto que un contingente muy importante de los italianos que emigraron a caballo de los siglos XIX y XX tuvo como destino Estados Unidos. Para intentar entender Italia –objetivo del todo imposible- siempre hay que tener en cuenta el factor Estados Unidos. La elección directa de los alcaldes gustó, también, por ser un distintivo de la democracia americana. Aquella famosa canción de Renato Carosone: “Tu vuò fa’ l’americano”. (“Tú quieres hacer el americano”)-

Al cabo de un tiempo, el sistema municipal se aplicó a la elección de los presidentes regionales. Todos, a la americana. Tanto es así que a los presidentes regionales se les ha comenzado a llamar ‘gobernadores’.

La elección directa de alcaldes ha oxigenado la vida pública italiana, ha defendido el espíritu democratista de la Constitución de 1948, ha contribuido a la modificación del sistema de partidos -especialmente en el caso del Partido Democrático-, ha estimulado la celebración de elecciones primarias para la preselección de los candidatos –especialmente, también, en el centroizquierda-, y ha renovado la política local captando a personas de valía que en otras circunstancias no habrían podido atravesar los filtros de los aparatos políticos convencionales. Ha sido un cambio positivo, pero en política los milagros no existen. Ningún sistema es del todo perfecto. En Italia sigue habiendo corrupción –mucha corrupción, en mi opinión, más que en España- y hay alcaldes elegidos directamente por los ciudadanos que se han valido de fondos ilegales para promocionar sus candidaturas. Este es el caso del último alcalde de Venecia, Giorgio Orsoni, detenido recientemente bajo la acusación de haberse beneficiado de fondos ilegales del consorcio que construye las defensas hidráulicas contra la marea alta en la laguna veneciana, una obra faraónica financiada por el Estado y los fondos europeos. El ex presidente de Sicilia, Salvatore ‘Totó’ Cuffaro (centroderecha), elegido directamente por los ciudadanos, con un resultado contundente en la primera vuelta, se halla actualmente en la cárcel por colaboración con la Mafia.

En algunas ocasiones en la propia Italia se ha criticado el exceso de personalismo de ese sistema. En este aspecto la limitación de dos mandatos ha demostrado ser un mecanismo eficaz. Francesco Rutelli, que agotó dos mandatos, quiso volver a ser alcalde de Roma después de un periodo de descanso y los romanos le dijeron que no: ya no querían a ‘Cicciobello’. El filósofo Cacciari intentó lo mismo en Venecia y los venecianos le dijeron que sí. Los venecianos ahora añoran a Cacciari, que en su momento ya advirtió que las obras en la laguna podían ser una gran fuente de corrupción. Raro, un poco huraño, inteligentísimo y con un físico que contradice todos los cánones de la telegenia y del marketing político, el filósofo Massimo Cacciari ha sido no de los grandes alcaldes de Italia en los últimos treinta años.

Como señalaba antes, el método de elección directa ha estimulado la celebración de elecciones primarias a modo de preselección. Y en las primarias, abiertas a militantes y ciudadanos en general –en el caso del Partido Democrático- ha habido sorpresas estos últimos años. En Milán, las últimas primarias dieron la victoria a un candidato situado más a la izquierda de lo que inicialmente deseaba la dirección del PD. Y ese candidato acabó ganando, contra pronóstico, las elecciones municipales en la capital burguesa de Italia. El abogado Giuliano Pisapia, antiguo militante de Democrazia Proletaria, defensor de sindicalistas, ponente del nuevo Código Penal, simpatizante de Refundación Comunista, es el actual alcalde de Milán, después de dos juntas municipales de fuerte sabor burgués encabezadas por Letizia Moratti, hija de una de las familias más ricas de la ciudad, dedicada al refino de petróleo, y Gabriele Albertini, industrial del aluminio. Milán ha girado a la izquierda, pero no hay noticia de que Pisapia haya colectivizado la industria de la moda.

Hay momentos -momentos de crisis social- en los que las grandes ciudades sienten la necesidad de virar a la izquierda y no por ello se acaba el mundo. En Nápoles ha ocurrido algo similar: el actual alcalde, Luigi De Magistris, un magistrado que hace honor a su apellido y que se ha distinguido en la persecución de la corrupción, ganó las primarias del PD al candidato centrista del centroizquierda y después conquistó la alcaldía. Otro tanto ha ocurrido en Génova. El actual alcalde, Marco Doria, proviene de la izquierda comunista y venció por sorpresa las primarias del PD. Dato curioso: Marco Doria es hijo de una familia aristocrática y tiene los títulos de marqués y de patricio genovés. Su padre fue desheredado por el abuelo cuando se inscribió en el Partido Comunista durante los años cincuenta. Son descendientes del navegante genovés Andrea Doria, uno de los principales linajes de la ciudad. Aristocracia roja para una ciudad portuaria que no ha superado la depresión industrial.

Italia, país de ciudades, país de paradojas. El Movimiento Cinco Estrellas, la corriente política puesta en marcha por Beppe Grillo, tuvo uno de sus primeros triunfos importantes en la ciudad de Parma, rico municipio de la Emilia-Romagna, cuya administración municipal fue literalmente arruinada por un alcalde berlusconiano. La irritación ciudadana se transformó en revuelta electoral y el M5S ganó las elecciones en 2012. Federico Pizzarotti, joven empleado de banca, sin ningún nexo con la política hasta hace unos años, es el actual alcalde de Parma. En Livorno, ciudad portuaria que ocupa un lugar de honor en la historia del viejo PCI, el nuevo alcalde pertenece también movimiento de Grillo.

El actual primer ministro Matteo Renzi también es hijo del nuevo municipalismo. Renzi, de padres democristianos, boy scout, católico de izquierdas, hiperactivo y mediático, dio la sorpresa en 2009 al vencer las elecciones primarias del PD para la alcaldía de Florencia, derrotando a algunos pesos pesados del partido. Tenía 34 años. Conquistó la alcaldía en la primera vuelta. Lanzó el lema de la ‘rottamazione’, grito de batalla generacional que exige el ‘desguace’ de las viejas estructuras y de los viejos dirigentes, e intentó obtener el liderazgo del Partido Democrático. Perdió las primarias de diciembre del 2012, pero ganó las del 2013. Después de una maniobra de palacio contra Enrico Letta –una maniobra con sabor a “vieja política”, digámoslo todo-, Renzi es desde hace cinco meses el primer ministro de Italia. Acaba de ganar las europeas con más del 40% de los votos y se está convirtiendo en una figura emergente de la política europea. Mientras Mariano Rajoy, precavido, lento, silencioso, calculador, hace la figura náutica del ‘muerto’, esperando ver en qué dirección sopla el viento después de unas elecciones europeas que han castigado a los dos principales partidos españoles, Renzi se pelea con el Bundesbank y declara que “Europa pertenece a los ciudadanos y no a los banqueros alemanes”.

Como vemos, la reforma municipal italiana ha dado viveza, flexibilidad y oxigeno a la política. Y ha contribuido a una renovación competitiva de la clase dirigente Fue una medida sabia. Cuando en estos momentos en España se habla de modificar el sistema de elección de los alcaldes, cuesta mucho imaginar que el Gobierno del Partido Popular esté pensando en un modelo similar, un modelo que abra la competición política por abajo, que obligue a los partidos a establecer acuerdos electorales con personas de reconocido prestigio social, ajenas a los aparatos de partido; una reforma que dé, de verdad, la última palabra a los ciudadanos. El proyecto del PP no va por ahí. El PP pretende introducir un “premio de mayoría” que le garantice la mayoría absoluta en buena parte de los municipios que actualmente gobierna y que tiene el riesgo de perder en mayo del 2015 si se forman mayorías alternativas. Un “premio de mayoría” para el partido que obtenga el 40% de los votos, o que saque una ventaja de más de seis o siete puntos al segundo clasificado, cosa que puede ocurrir con relativa facilidad ante la previsible fragmentación del electorado socialista tras la irrupción de Podemos. En pocas palabras, todo indica que el PP pretende utilizar astutamente la entrada en escena de Podemos para blindar el extraordinario poder municipal que conquistó hace cuatro años. Veremos cómo se concreta el debate en septiembre.

Un “premio de mayoría” sin doble vuelta electoral sería una regresión caciquil para fortificar al partido gubernamental en apuros. Sería hacer todo lo contrario de lo que decidieron en Italia en 1993. En lugar de abrir el sistema por abajo, para darle flexibilidad y porosidad, cerrarlo con doble pestillo. El síndrome del castillo asediado. El viejo y perpetuo miedo de las clases dirigentes españolas a la gente. Veremos qué ocurre en septiembre. Ese cambio es importante. Mucho más de lo que pueda parecer a primera vista.

Enric Juliana

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