Con la llegada del fin de año, la mayoría de los gobiernos debe enfrentarse a los hechos: su recaudación de impuestos es mucho más baja de lo esperado. Y si casi todos están ahora desesperados por aumentar los ingresos fiscales, la situación es más delicada en los países en desarrollo. En África, por ejemplo, los ingresos fiscales representan el 18,2% del producto interior bruto, en comparación con el 40% de una típica economía avanzada.
Las bajas tasas de recaudación de impuestos tienen consecuencias devastadoras para el desarrollo. Los gobiernos tienden a compensar esta pérdida aumentando la carga fiscal de las pequeñas y medianas empresas o de los ciudadanos y las familias; generalmente aumentando los impuestos sobre las ventas, como por ejemplo el impuesto sobre el valor añadido (IVA). Además, esto implica menos dinero para invertir en bienes públicos como la salud, las infraestructuras y la educación, la lucha contra la pobreza y las consecuencias del cambio climático. Esta es la razón por la que los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, que persiguen, entre otros fines, erradicar la pobreza, han establecido la movilización de los ingresos como un objetivo por sí solo.
Con la creencia equivocada de que lo que se requiere para abordar la actual desaceleración es un mayor alivio fiscal para las empresas, algunos países como el mío, India, han ofrecido nuevas reducciones de impuestos a las compañías. Sin embargo, la evidencia de que estos incentivos atraen la inversión es controvertida, según un estudio del Fondo Monetario Internacional (FMI). En cualquier caso, incluso si el tipo impositivo es muy bajo, esto países no pueden competir con muchos paraísos fiscales, donde no se pagan impuestos. Por suerte, existen otras medidas que podrían proporcionar al gobierno un significativo aumento de los ingresos fiscales. Una de las más obvias es garantizar que las empresas multinacionales paguen la cuota de impuestos que realmente les corresponde.
Es bien sabido que las multinacionales consiguen evitar la tributación en la mayoría de los países repartiendo los precios de las transacciones entre sus filiales de forma que los beneficios se registren en los países con impuestos más bajos, en vez de hacerlo donde realizan las actividades económicas reales y generan valor. Las cosas han empeorado aún más con las empresas digitales, de las cuales, las mayores generan miles de millones de dólares en ganancias en todo el mundo, pero casi no pagan impuestos. El FMI ha estimado que por ello los países pierden 500.000 millones de dólares al año. Además, esto conlleva injustas reglas en el juego, ya que las empresas nacionales tienen que pagar impuestos que las multinacionales pueden evitar.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) lo ha reconocido e incluso ha hecho un intento tardío de incluir a los países en desarrollo a través de lo que denomina su marco inclusivo. Con 134 miembros, es el lugar donde se decidirá el futuro sistema fiscal global. Hasta ahora, este proceso ha producido algunos beneficios. Sin embargo, no ha abordado la raíz del problema: el sistema todavía permite a las empresas trasladar sus beneficios a donde quieran y aprovechar las jurisdicciones con impuestos muy bajos.
Pero esto puede cambiar si hay voluntad política. La idea básica es increíblemente simple y ha sido propuesta por la Comisión Independiente para la Reforma de la Tributación Internacional de las Empresas (ICRICT), de la cual soy miembro. Es la siguiente: puesto que una multinacional funciona realmente como una sola entidad, debería ser tratada como tal a efectos fiscales. Es decir, los beneficios globales totales de una multinacional deben calcularse y luego repartirse entre los países según una fórmula basada en las ventas, los empleados y los usuarios (en el caso de las digitales). Esto ya se hace en Estados Unidos, donde los gobiernos estatales tienen el poder de establecer tasas de impuestos directos e indirectos.
Eso sí, se debería acordar internacionalmente un impuesto de sociedades mínimo para evitar que las empresas se desplacen a jurisdicciones de baja tributación. ICRICT sugiere un tipo del 25%. De esta manera, cada país puede gravar a las multinacionales que operan en sus jurisdicciones según su participación definida por la fórmula.
Se podría argumentar que esto solo funcionaría si todos los países estuvieran de acuerdo, y ciertamente ese es el ideal al que se debe aspirar. Pero la grandeza de esta propuesta es que con que solo algunos países grandes se movilicen, desplazar los beneficios ya no sería tan ventajoso para las empresas globales. Si los grandes mercados, como los Estados Unidos y la Unión Europea juntos, decidieran gravar de acuerdo con este principio, habría pocos incentivos para que las multinacionales trasladasen la declaración de beneficios a otros lugares. De hecho, el Gobierno indio ya se ha planteado adoptar una iniciativa unilateral como esta para las empresas digitales.
El mes pasado, la OCDE presentó propuestas y, por primera vez, se mostró dispuesta a aplicar la tributación unitaria a las multinacionales, en vez de permitirles que declaren beneficios como un grupo de filiales. Pero hay algunos flecos en estas propuestas que podrían neutralizar su resultado, como se expone claramente en el nuevo informe del ICRICT.
El mayor problema es la separación arbitraria entre lo que la OCDE llama beneficios rutinarios y residuales y la propuesta de que solo los beneficios residuales estén sujetos a impuestos unitarios. Esto no tiene ninguna justificación económica, ya que los beneficios son, de todos modos, netos, es decir, excluyen varios costes e intereses. La propuesta no especifica claramente los criterios para determinar los beneficios rutinarios, sino que sugiere que se utilizará el "principio de igualdad de condiciones" para definirlo, lo cual anula el propósito. En realidad, no existe en ninguna parte del mundo un sistema de tributación de las empresas que haga tal distinción, así que ¿por qué debería basarse en ello un sistema internacional?
Otra preocupación se refiere a la fórmula que se utilizará para distribuir los beneficios imponibles. La OCDE sugiere que el criterio sean los ingresos por ventas, pero los países en desarrollo saldrían perdiendo, ya que a menudo son los productores de los productos básicos que se consumen en las economías avanzadas. En cambio, el grupo de países en desarrollo que aúna el G24 ha propuesto que se utilice una combinación de ventas, usuarios y empleados, lo cual tiene mucho más sentido.
Es importante que los países en desarrollo examinen seriamente esta cuestión y adopten una posición clara en las reuniones de la OCDE, porque el resultado será muy relevante para su capacidad de aumentar los ingresos fiscales. Los gobiernos que en la actualidad son ineficientes en la lucha contra la desaceleración económica y la disminución de los ingresos fiscales no pueden permitirse el lujo de dejar pasar esta crucial oportunidad. Tal vez sea necesaria una mayor presión pública para que los gobiernos respondan.
Jayati Ghosh es profesor de economía en la Universidad Jawaharlal Nehru de Nueva Delhi y miembro de la Comisión Independiente para la Reforma de la Tributación Internacional de las Empresas (ICRICT).