El COVID-19 ha ofrecido algunas lecciones duras pero útiles sobre gobernanza. Muchos países ricos no manejaron la crisis tan bien como se anticipaba, mientras que muchos países más pobres, poblados y vulnerables superaron las expectativas. La diferencia plantea interrogantes importantes no sólo sobre la gestión de la salud pública, sino también sobre el estado de gobernanza en las democracias más grandes y más antiguas del mundo.
Justo antes de la pandemia, una coalición de fundaciones importantes publicó un Índice Global de Seguridad Sanitaria (GHSI por su sigla en inglés) que calificaba la capacidad de los países para prevenir, detectar y reportar una infección, y responder rápidamente a brotes de enfermedades. “Previsiblemente”, observó en aquel momento un periodista de datos de Statista, “los países de mayores ingresos tendían a registrar mejores resultados en el índice”. Al tope de la lista de “países mejor preparados para lidiar con una pandemia” figuraban Estados Unidos y el Reino Unido.
Un año después, esos rankings parecen absurdos. Según un estudio publicado en septiembre, “los 10 países más afectados por el COVID-19 en términos de muertes por millón de habitantes están entre los primeros 20 países en términos de sus resultados generales en el GHSI”.
Por supuesto, es demasiado pronto para hacer alarde de un “modelo exitoso” para lidiar con la pandemia. Nuevas olas epidémicas están sacudiendo inclusive a países que pensaban que habían derrotado al virus. Pero es claro que algunos gobiernos han desplegado sus recursos, habilidades e instituciones de manera mucho más efectiva que otros. Particularmente interesantes son los casos de tres países clasificados entre los más bajos en el GHSI.
Consideremos el caso de Senegal. Con una población apenas superior a los 15 millones de habitantes y un PIB per capita de aproximadamente 1.500 dólares, se clasificó en el puesto 95 en el GHSI con una calificación de 37,9 (Estados Unidos, en el primer lugar, registró 83,5). Sin embargo, en enero de 2020, cuando la Organización Mundial de la Salud declaró por primera vez una emergencia de salud pública internacional, Senegal ya se estaba preparando.
Cuando Senegal detectó su primer caso de COVID-19 el 2 de marzo, desplegó unidades de testeo móviles (con resultados en 24 horas), estableció un sistema de rastreo de contactos y construyó instalaciones de aislamiento en clínicas, hospitales y hoteles. El gobierno también prohibió de inmediato las reuniones públicas, impuso un toque de queda nocturno, restringió el turismo doméstico y suspendió los vuelos comerciales internacionales. En abril, se había declarado obligatorio el uso de mascarillas faciales en todos los espacios públicos. En octubre, el país había registrado alrededor de 15.000 casos y 300 muertes.
No todo fue un camino de rosas, por supuesto. Una serie de disturbios en junio derivaron en un aligeramiento de las restricciones. Pero el país se adaptó rápidamente. Su Centro de Operaciones Sanitarias de Emergencia se mantuvo comprometido con la apertura y la transparencia. A través de los medios, grupos religiosos, líderes de pueblos y comunidades y otros canales, mantuvo informada a la población sobre la evolución de la pandemia, tras haber aprendido la importancia de transmitir mensajes claros y directos durante la crisis del Ébola de 2013-16.
Otro país que superó las expectativas es Sri Lanka. Con una población de 21,5 millones de habitantes, ocupaba el puesto 120 en el GHSI, pero respondió rápidamente ante los primeros informes sobre el virus. El gobierno desplegó al ejército para ayudar y puso en marcha testeos rápidos desarrollados localmente (con resultados en 24 horas) y testeos aleatorios de la reacción en cadena de la polimerasa (PCR) en zonas densamente pobladas. Estableció un régimen riguroso de rastreo de contactos, brindó ayuda a quienes estaban aislados, decretó obligatorio el uso de mascarillas faciales en público, restringió el movimiento y monitoreó a los viajeros y decretó un toque de queda en toda la isla. Y, al igual que Senegal, el gobierno de Sri Lanka lanzó una campaña masiva de comunicaciones públicas. En noviembre de 2020, el país había reportado sólo 13 muertes por COVID-19.
Un tercer país en destacarse es Vietnam. Con una población de 95 millones de habitantes y un sistema de atención médica poco desarrollado, ocupaba la posición 50 en el GHSI, pero se movió con una velocidad espectacular ante las primeras noticias del virus en la vecina China. Poco después de registrar sus primeros casos, había preparado laboratorios y pruebas, y había impuesto restricciones a todos los visitantes provenientes de China. Estas medidas fueron seguidas por testeos rápidos, rastreo de contactos, hospitalización para todos los infectados y aislamiento para todos los contactos de casos sospechosos. En octubre, el país había reportado sólo 35 muertes.
Si estos países pobres pudieron manejarse tan bien, ¿por qué Estados Unidos y el Reino Unido fracasaron? La experiencia reciente con enfermedades contagiosas claramente incidió en la preparación a nivel país. De la misma manera que Senegal había experimentado el Ébola en 2013-16, Vietnam y Sri Lanka habían aprendido las lecciones del SARS (2003) y del MERS (2012). Cada uno de ellos había creado una infraestructura para manejar los brotes (y algunas poblaciones pueden haber desarrollado inmunidad a los coronavirus).
Pero la historia por sí sola no explica por qué a estos tres países les fue mucho mejor que a Estados Unidos y al Reino Unido. ¿Por qué estos países más ricos no implementaron testeos de resultado rápido, rastreo de contactos y procedimientos de aislamiento para casos sospechosos? ¿Por qué no obligaron a usar mascarillas faciales y no hicieron más para impedir los viajes y las reuniones presenciales? Mucho después de que los datos ya habían demostrado que estas medidas eran efectivas, Estados Unidos y el Reino Unido seguían vacilando.
Hay lecciones más profundas sobre la gobernanza. En Senegal, Sri Lanka y Vietnam, los gobiernos se unieron detrás de una estrategia, centrada en comunicaciones públicas claras, y se asociaron con redes comunitarias. Por el contrario, ni Estados Unidos ni el Reino Unido demostraron ser capaces de movilizar a sus instituciones de primer nivel mundial detrás de una estrategia nacional coherente. Los gobiernos de ambos países, en cambio, sucumbieron a peleas entre elites.
En lo que concierne a la estrategia, las divisiones al interior del Partido Republicano de Estados Unidos y del Partido Conservador del Reino Unido hicieron que sus respectivos líderes pasaran bruscamente de una estrategia a otra. Los expertos que los asesoraban competían por atención e influencia, promovían sus propios modelos e investigación y, muchas veces, carecían de la humildad para pedir consejo a los trabajadores de la primera línea y a otros países con experiencia relevante.
En lo referido al suministro, los Centros para el Control de las Enfermedades de Estados Unidos y la agencia Public Health England insistieron en que cada uno por sí solo debía desarrollar y controlar el régimen de testeos para su jurisdicción. Esa estrategia fracasó en ambos países, mientras que una estrategia de mayor colaboración funcionó en otros. En lugar de crear redes locales para el rastreo de contactos (que serían útiles para futuras pandemias), el gobierno del Reino Unido encomendó la tarea al gigante corporativo Serco y a una compañía llamada Sitel. El resultado fue un sistema nacional de centros de llamadas y de seguimiento y rastreo online cuyo desempeño no estuvo ni cerca de lo que lograron los equipos locales de protección sanitaria en países más exitosos.
Finalmente, el COVID-19 expuso la debilidad de las estrategias destinadas a la popularidad política en lugar de a la pandemia. Del mismo modo, puso de manifiesto la insensatez de intentar gobernar mediante un control centralizado en lugar de apelar a la colaboración y a la cooperación. El gobierno del primer ministro del Reino Unido terminó enfrentado con el alcalde de Manchester, y el presidente de Estados Unidos, con el gobernador de Michigan. Los recursos no fluyeron del centro a las áreas donde más se los necesitaba.
La pandemia ha revelado la necesidad urgente de construir tejido conectivo entre los gobiernos y entre instituciones nacionales y sub-nacionales en Estados Unidos y el Reino Unido. Esto es tan crucial para combatir la pandemia como lo es para garantizar una recuperación post-pandemia exitosa.
Ngaire Woods is Dean of the Blavatnik School of Government at the University of Oxford.