En los últimos meses se ha pretendido buscar el amparo de la legalidad internacional y se han formulado reiteradas apelaciones a la comunidad internacional para que el proceso político puesto en marcha en Cataluña —la consulta y una hipotética independencia— pudiera validarse y obtener apoyos internacionales. Pese a la actual fragilidad de estos apoyos internacionales en términos políticos, se sigue considerando que el indubitable carácter democrático del proceso acabará obteniendo el amparo internacional, legal y político. Se apunta también que la realización de la consulta propuesta debería tener todas las garantías democráticas para que sus resultados fueran reconocidos internacionalmente. Unos y otros utilizan confusamente —y a conveniencia— argumentos políticos y argumentos jurídicos cuando, fundamentalmente, nos encontramos ante un problema político, que debería encontrar una respuesta y una solución política en el plano interno. A mi juicio, como el caso escocés pone de relieve, no basta fiar las negociaciones y los acuerdos políticos al pragmatismo y al día después de la consulta y, en todo caso, tales acuerdos deberían ser previos y continuados para posibilitar una consulta.
En este contexto, conviene contrastar esas apelaciones con los criterios internacionales sobre la democracia y el Estado de derecho. La comunidad internacional ha reconocido claramente una tríada de nociones indisociables, vinculadas entre sí y que se refuerzan mutuamente, como son los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho; nociones que en nuestro entorno europeo se han convertido en obligaciones jurídicas para los Estados. Sobre el principio democrático se pueden hacer gravitar todo tipo de pretensiones políticas de carácter pacífico y democrático —la celebración de una consulta o, incluso, la misma independencia—, pero el principio democrático sólo resulta operativo en el marco de un Estado de derecho. Lo que no impide afirmar que las normas legales —incluida la Constitución— no son ni pueden constituir, en ningún caso, muros infranqueables u obstáculos al ejercicio de la voluntad democrática de una sociedad. Tal como indicó el Tribunal Constitucional, en su sentencia de marzo pasado sobre la Declaración del Parlamento de Cataluña, no hay núcleos inaccesibles a la reforma constitucional y cualquier aspiración política puede ser alcanzable mediante procesos ajustados a la legalidad constitucional. En un Estado democrático y de derecho las normas responden a las necesidades sociales y sólo aspiran a la satisfacción de estas necesidades y al ajuste de los intereses de la sociedad, garantizando la igualdad y la no discriminación entre todos sus miembros.
En el Consejo de Europa existe la Comisión para la Democracia a través del Derecho, conocida como Comisión de Venecia, muy activa en la promoción de procesos de democratización y que ha elaborado códigos de conducta y criterios internacionales sobre las normas constitucionales y parlamentarias, sobre la regulación de los poderes ejecutivo y judicial o sobre el régimen jurídico de los procesos electorales y referendarios. Ha publicado asimismo numerosos dictámenes que se han ocupado, por ejemplo, de la validez y alcance, en términos democráticos, del referéndum celebrado en Crimea el pasado mes de febrero (deslegitimándolo) o del proyecto de nueva ley electoral búlgara o de la legislación electoral mexicana. Una labor que responde al conocimiento experto y a los estándares democráticos consolidados internacionalmente y que las fuerzas políticas proconsulta —y sus asesores— no deberían haber ignorado si querían asegurar la credibilidad internacional de todo el proceso.
Desde esta perspectiva, quisiera resaltar algunos aspectos pertinentes en relación con las garantías democráticas y la credibilidad internacional de una futura consulta. En primer lugar, que en estos criterios internacionales se establece que un proceso de esta naturaleza sólo puede ser organizado si la Constitución o las leyes así lo prevén, es decir, en el marco de un Estado de derecho. Al haber sido impugnada la ley catalana de consultas, la determinación de su validez constitucional corresponde al Tribunal Constitucional, porque la legalidad catalana debe respetar el marco establecido por la Constitución y el Estatuto de autonomía. El proceso hacia la consulta ha quedado, por tanto, suspendido hasta que el Tribunal Constitucional levante la suspensión o dicte su sentencia y, en este supuesto, su decisión —sea cual sea— deberá ser aceptada y acatada por todos los poderes públicos. La democracia y la credibilidad internacional exigen el respeto del Estado de derecho y de las sentencias de los órganos jurisdiccionales.
En segundo lugar, los diversos códigos de conducta de la Comisión de Venecia exigen la estabilidad tanto de las leyes electorales como de las normas sobre procesos referendarios, aspecto que podemos extender a la legislación sobre consultas no referendarias. Exigencia de estabilidad en el sentido de que los elementos fundamentales de la legislación —en particular el propio sistema electoral o referendario, la composición de las comisiones electorales o de supervisión y la organización de las circunscripciones electorales— no deberían ser objeto de modificación un año antes, al menos, de una elección o referéndum. En este sentido, pretender la convocatoria de una consulta inmediatamente después de la aprobación de una ley sobre consultas o designar una comisión de control una vez convocada la consulta e iniciada la campaña no se corresponde, en absoluto, con esta exigencia internacional de estabilidad legal. La ley catalana, además, más allá de tener vocación general, debería haberla aparentado, lo que hubiera aportado mayor credibilidad internacional.
Por último, los criterios internacionales sobre procesos electorales o referendarios son también claros y detallados respecto de las garantías democráticas de un proceso de este tipo. Aunque se afirmó que se prepararía toda la logística necesaria para la consulta, no están claros, a mi entender, ni los efectos de los hipotéticos resultados de una doble pregunta ciertamente harto confusa y con un sistema de recuento indeterminado, ni la existencia de una Administración y una justicia electoral independiente y preestablecida, ni el censo utilizable y sus plazos de publicación y reclamación, ni las sedes o colegios electorales, ni los componentes de las mesas electorales, ni las garantías de neutralidad de los poderes públicos y de imparcialidad de los medios de comunicación públicos, así como de la campaña informativa o el equilibrio y la igualdad de oportunidades entre los partidarios de las distintas posiciones. Es decir, las garantías democráticas propias de un proceso electoral y que son absolutamente inexcusables atendiendo a la trascendencia política de la pregunta que se pretende formular. Muchos de estos aspectos no proporcionan, en mi opinión, la plenitud de garantías democráticas y, evidentemente, poner las urnas en la calle, aunque para algunos lo pudiera parecer, no tiene nada de democrático y no ofrece ninguna credibilidad, ni interna ni internacional.
Xavier Pons Rafols es catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad de Barcelona.