Hace cinco años, cuando colapsó Lehman Brothers y estalló la crisis financiera mundial, muchos entrevieron una luz de esperanza: la promesa de una gobernanza económica mundial más eficaz. Pero, a pesar de la oleada de iniciativas iniciales, el mundo está tan lejos de esa meta como antes.
El Consejo de Estabilidad Financiera (CEF), establecido después de la cumbre del G20 en Londres, en abril de 2009, carece de mandato legal y poder de coerción, y tampoco cuenta con procesos formales para incluir a todos los países. El Fondo Monetario Internacional aún aguarda la duplicación de su capital (otra de las promesas iniciales), mientras sus recursos existentes están fuertemente atados a Europa y las reformas de su gestión se han estancado. El Banco Mundial ha recibido un modesto aumento en sus recursos, pero todavía debe generar capacidad para prestar rápida y globalmente más allá de los prestatarios y acuerdos de crédito existentes. Además, sus ingresos están decayendo.
Sin embargo, la necesidad de una gobernanza a económica mundial eficaz es más urgente que nunca. Los bancos y otras instituciones financieras deambulan internacionalmente, ayudados en gran medida por las normas para la apertura de mercados incorporadas en los tratados de comercio e inversión, pero sin responsabilidad legalmente exigible respecto de las disposiciones adecuadas para sus propias pérdidas cuando las cosas no van bien. En lugar de eso, enormes riesgos se han mantenido supuestamente a raya mediante estándares voluntarios promulgados por un rompecabezas de organizaciones públicas y privadas para la «fijación de estándares».
La crisis demostró que esto era inadecuado. Los titanes de Wall Street y de la City londinense estaban tanto expuestos como sobreapalancados. Los extraordinarios rendimientos que produjeron sus apuestas acertadas aumentaron su poder financiero y político –que aún mantienen– mientras que los contribuyentes debieron rescatarlos cuando apostaron equivocadamente.
El G20 prometió instituciones mundiales más sólidas para evitar que esto vuelva a suceder. Pero el CEF no es un regulador mundial basado en tratados con poder de coerción. Continúa siendo un «fijador de estándares» en un mundo con fuertes incentivos para evadirlos y sanciones previsibles cuando eso ocurre. Además, si bien los estándares del CEF son aparentemente «universales», no representan a todos los países ni cuentan con mecanismos formales para informarlos y consultarlos.
Los reguladores enfrentan una tarea infructuosa, debido a la ausencia de apoyo político sólido y constante para frenar a los titanes financieros. Un sector financiero con amplia disponibilidad de recursos cabildea intensamente en los gobiernos más influyentes para las finanzas mundiales. Las reformas del FMI, otro pilar de la gestión financiera mundial, no pueden ser implementadas hasta que el Congreso estadounidense las apruebe (y no hay señales de ello). Incluso los nuevos estándares bancarios de Basilea III se han visto diluidos y pospuestos.
La demora en la reforma del FMI irrita intensamente a Brasil, Rusia, India y China. Se convirtieron en grandes contribuyentes de la reserva para créditos de emergencia del Fondo (los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos) inmediatamente después de la crisis y proporcionan ahora el 15,5 % de los recursos para los NAP. Pero el aumento de voz y poder de voto que les prometieron –acordes con su posición como cuatro de los mayores diez accionistas del FMI– nunca llegaron. Incluso la selección del director gerente de la organización se mantiene como un droit du seigneur europeo.
Algo más grave: un sorprendente 89,2 % de la Cuenta de Recursos Generales del FMI ha sido asignada a países europeos, de los cuales tan solo tres (Grecia, Portugal e Irlanda) representan el 68 %. Los recursos del FMI no son adecuados ni están disponibles para responder a crisis en otros lugares.
De manera similar, la promesa efectuada por el G20 en 2009, de proteger a los países y las comunidades más pobres y frágiles de los efectos de la crisis, aún no ha sido cumplida. El Banco Mundial está en el centro de estos esfuerzos, ya que puede agrupar riesgos globalmente y contrarrestar lo caprichoso de los flujos de ayuda oficiales y privados, que crean «niños mimados de los donantes» (como Ruanda) y «huérfanos de donantes». Pero, si bien el Banco más que duplicó sus créditos en relación con los cuatro años previos a 2008, esto se logró principalmente a través de una concentración de desembolsos al comienzo del período para los créditos existentes. Los países golpeados por la crisis que no eran ya prestatarios fueron en gran medida dejados de lado.
El fracaso del Banco para prestar a nuevos clientes refleja en parte su lentitud. Incluso después de acelerar su ciclo de créditos, el Banco necesitó en promedio 13,5 meses para aprobar los créditos: una larga espera cuando un país necesita asistencia «de emergencia».
Pero el Banco también se ve obstaculizado por el empeoramiento de las restricciones a sus recursos, ya que las mayores inyecciones de capital poscrisis se destinaron a los bancos regionales de desarrollo. El capital del Banco Africano de Desarrollo aumentó el 200 %, al igual que el del Banco Asiático de Desarrollo. El Banco Interamericano de Desarrollo recibió un aumento del 70 %. Mientras tanto, el aumento para el Banco Mundial fue del 30 % y su sección dedicada a los créditos para los países más pobres, la Asociación Internacional de Fomento, recibió un aumento de solo el 18 %. Es fundamental la falta de señales sobre la «aceptación» del banco por las economías emergentes. Socios como Brasil, Rusia, India y China, que comprometieron recursos significativos para el FMI, solo aportaron aproximadamente el 1 % de los fondos de la AIF.
Para exacerbar aún más las tribulaciones financieras del Banco, sus poderosos acreedores han optado por «retraer» los créditos para proteger sus recursos. Como resultado, cuando se lo compara con los bancos regionales de desarrollo, el Banco prestará menos a los clientes que pagan y generan ingresos, y participará más en «préstamos en condiciones favorables», que no lo hacen.
La crisis de 2008 resaltó la necesidad de la cooperación internacional para regular las finanzas y mitigar los efectos de las crisis. Sin embargo, los recursos e instrumentos mundiales necesarios para gestionar (si no evitar) la próxima crisis aún no se han garantizado. En lugar de ello, las regiones y los países buscan silenciosamente sus propios modos de gestionar las finanzas, crear fondos conjuntos de emergencia y fortalecer las finanzas para el desarrollo: un resultado que presagia un conjunto de regímenes regulatorios más fragmentado y descentralizado, y una modesta desglobalización de las finanzas y la asistencia.
Ngaire Woods is Dean of the Blavatnik School of Government, University of Oxford.