Las normas que rigen las suspensiones de pagos en la UE

La disparada deuda pública de Grecia está provocando una vez más la agitación en los mercados financieros de Europa, pero, ¿por qué habría de ser tan importante una suspensión de pagos de la deuda estatal de un pequeña economía periférica, que representa menos del tres por ciento del PIB de la zona del euro?

La respuesta es sencilla: la creación de todo el marco reglamentador del sistema financiero se basó en el supuesto de que la deuda de los Estados no entraña riesgo. Cualquier suspensión de pagos de la deuda soberana en Europa haría añicos esa piedra angular de la reglamentación financiera y, por tanto, tendría consecuencias profundas.

Resulta particularmente visible en el sector bancario. Las normas internacionalmente acordadas establecen que los bancos deben crear reservas de capital proporcionadas con los riesgos que corren cuando invierten los ahorros de sus depositantes, pero, cuando los bancos prestan a su Estado o son titulares de sus bonos, no están obligados a crear reservas suplementarias, porque se da por sentado que la deuda estatal no entraña riesgo. Al fin y al cabo, un gobierno siempre puede pagar con su propia divisa.

Sin embargo, ese principio sólo tiene sentido cuando un gobierno emite deuda en su propia divisa; sólo entonces su banco central puede acuñar moneda suficiente para pagar a sus acreedores. Antes de la introducción del euro, así era en todos los países avanzados.

Pero los países que adoptaron el euro ya no pueden recurrir a la máquina de acuñar. Al contrario, están endeudándose en realidad en una divisa ”extranjera” (o, mejor dicho, en una divisa que no pueden controlar individualmente). Así, pues, debería haber quedado claro que con la creación de la Unión Monetaria Europea (UME), se debería haber dejado de considerar carente de riesgo la deuda pública de los países participantes.

Pero así fue. De hecho, los reglamentadores de la zona del euro no sólo mantuvieron el principio de que la deuda pública del país de un banco no entrañaba riesgo, sino que, además, optaron por hacerlo extensivo a todos los países de la zona del euro, lo que daba a entender que los bancos no tenían que contar con capital suplementario correspondiente a sus títulos de cualquier deuda pública de la zona del euro. Ésa es la razón fundamental por la que los bancos son los titulares de una tercera parte de toda la deuda pública de la Unión Europea y esa concentración de deuda pública en los balances de los bancos es lo que vuelve todo el sistema bancario europeo tan vulnerable a una suspensión de pagos de deuda soberana.

Además, dado el principio predominante de que la deuda pública no entrañaba riesgo, los bancos no estaban sometidos a las normas habituales contra los “grandes riesgos”: podían acumular todo el riesgo correspondiente a cualquier Estado que quisieran. Ésa es la razón por la que los bancos griegos pudieron acabar siendo titulares de más deuda estatal que capital tenían. Así, pues, una suspensión de pagos de la deuda estatal acabaría con todo el sistema bancario griego.

Ahora es demasiado tarde para hacer retroceder el reloj y obligar de repente a los bancos a deshacerse de su exceso de títulos de deuda pública. Lamentablemente, los reglamentadores ni siquiera parecen estar aprendiendo de la crisis actual para prevenir la próxima.

Están a punto de revisarse las normas de la UE sobre cuánto capital deben tener los bancos. Las normas, que se detallan en una propuesta legal de 500 páginas, llamada “CRDIV” y publicada recientemente por la Comisión Europea, aumentarán la cantidad de capital con la que los bancos deberán contar, pero sólo para prestar al sector privado. Los préstamos a los Estados de la zona del euro siguen sin entrañar riesgo alguno, lo que no hará sino aumentar la tendencia de los préstamos de los bancos en pro de la deuda estatal y contra el préstamo a las empresas, en particular las pequeñas y medianas.

Se trata de un error. La Comisión Europea debería haber introducido necesidades mínimas de capital correspondientes a los títulos de deuda pública de los bancos. La justificación sería sencilla: nadie puede afirmar en serio que los bonos de todos los Estados de la zona del euro no entrañan riesgo. Así, pues, debería resultar evidente que los bancos deben contar con algún capital para afrontar los riesgos que corren cuando prestan a Estados muy endeudados o con grandes déficits presupuestarios.

Además, las nuevas normas obligarán a los bancos a contar con más activos líquidos. Resulta fácil adivinar qué activos consideran líquidos las autoridades: la deuda pública. También de ese modo se inducirá a los bancos a comprar deuda pública en lugar de financiar inversiones privadas, pese a que resulta evidente que los bonos estatales pueden llegar a ser muy ilíquidos (por ejemplo, los emitidos por Grecia, Irlanda y Portugal). Se deberían haber ampliado las necesidades mínimas de capital de los bancos para fines de liquidez a fin de que, aparte de la deuda pública, incluyeran una gran diversidad de activos del sector privado basados en el tamaño del mercado.

Así, pues, los dos elementos fundamentales de las nuevas normas bancarias van orientados en la misma dirección: aumentan el sesgo de la financiación bancaria en contra del préstamo al sector privado.

Resulta fácil entender por qué las autoridades persisten en favorecer a la deuda pública: el establecimiento de las normas corre a cargo de los ministros de Hacienda, que tienen la inclinación natural a darse un trato favorable a sí mismos. Además, resulta difícil que los políticos comprendan que sus presupuestos compiten por un conjunto limitado de ahorros. Unos costos menores de financiación de la deuda pública parecen ser un beneficio neto para la sociedad, porque entonces el Estado ahorra en servicio de la deuda y puede mantener más bajos los impuestos, pero cualesquiera beneficios obtenidos gracias a unos impuestos menores quedan más que contrarrestados por las pérdidas para el sector privado, que, al afrontar unos costos financieros mayores, invertirá menos, lo que, a su vez, reducirá el crecimiento económico y, por tanto, también los ingresos estatales.

En los últimos años se han dado muchos pasos para reforzar la reglamentación del sistema bancario, pero lo que ahora se propone volverá aún menos atractivos los préstamos para inversiones y aumentará el incentivo a concentrar el riesgo de la deuda soberana en el sector bancario, cosa que por fuerza ha de empeorar el problema de la deuda soberana de Europa y debilitar sus ya exiguas perspectivas de crecimiento.

Daniel Gros, director del Centro de Estudios de Políticas Europeas. Traducido del inglés por Carlos Manzano.

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