Las vergüenzas del Estado y su estructura

Aprendí de mi admirado Luis de Velasco una frase que en esta crisis del coronavirus me ronda todos los días: «En tiempos de crisis se ve quién se bañaba desnudo». La crisis del coronavirus, al margen de la tragedia humana terrible que ha supuesto para muchos, nos ha enseñado cosas importantes, si nos abrimos a su análisis y estudio.

Es difícilmente justificable seguir sosteniendo nuestra enormemente ineficaz estructura territorial, tanto municipal como autonómica. Una de las grandes enseñanzas de esta crisis, veo difícil negarlo, es que nuestra estructura territorial no ha tenido una capacidad de respuesta útil, rápida y eficaz. Cuando ha venido el viento en contra y fuerte, no ha tenido prácticamente capacidad de respuesta. La descoordinación ha sido preocupante, cada uno ha ido por su lado, ha sido un lamentable «sálvese quien pueda» en la compra de material sanitario, en la adopción de criterios y herramientas, en la propia contabilidad de los muertos, ni siquiera tenemos capacidad para compartir la información básica y esencial de cómo el virus ha afectado a España globalmente, para que los científicos españoles puedan manejar esa imprescindible información para conocer mejor al virus. Tenemos una estructura regional similar en número a Alemania, nosotros 17 comunidades autónomas, ellos 16 Länder, pero son 83 millones de personas, amén de la cuarta potencia económica del planeta. Tenemos una ratio (región/millón de habitantes) parecida a la de Canadá. Pero también es un país enormemente rico, nosotros no.

Cuarenta años de Estado autonómico nos han enseñado muchas cosas. Primero, sus virtudes frente a la centralización, que pocos niegan, pero a nivel de servicios y disfrute de derechos por parte de la ciudadanía, tengo claro que hay bastante margen de mejora, si realmente queremos mejorar. Este es el debate que es necesario plantear desde la responsabilidad y el rigor. Hace un par de años, el presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, José Luis Escrivá, recordaba en la «Comisión para la evaluación y la modernización del Estado autonómico» del Congreso de los Diputados, que tenemos mucho camino por delante para mejorar nuestro Estado autonómico, afirmación que comparto plenamente. Con bastante sentido común afirmaba que «al contrario de lo que ocurre en Alemania o Austria, en España se asiste frecuentemente a una pelea de competencia entre administraciones, a negociaciones bilaterales opacas que no se centran en el bien común, a la pérdida de los beneficios de las economías de escala, etc. En definitiva, la eficiencia que consigue España de su descentralización es baja, por lo que no hay hueco para la autocomplacencia».

Me quedo con tres ideas que merecen un sosegado y riguroso análisis: 1. Pérdida del bien común (el propio presidente de la citada Comisión del Congreso, José Enrique Serrano, señalaba en la misma: «tenemos también la responsabilidad de demostrar que, aunque desde posiciones distintas, somos capaces de identificar los intereses generales); 2. Pérdida de los beneficios de las economías de escala; y 3. Baja eficiencia. Yo añadiría además, el importante ahorro en costes de gobierno. La cuestión de fondo es si nuestra economía se puede permitir tener tal estructura territorial, sin pensar seriamente en su mejora. La traba, la de siempre, el interés político contrario al interés del bien del ciudadano, pues, como es bien conocido, a mayor fragmentación del territorio, mayor control político que algunos no quieren perder y ahí no hay interés ciudadano o bien común que valga. Este es el problema del que pocos hablan y así nos va.

Estoy de acuerdo con Escrivá que debemos fortalecer y mejorar nuestro Estado autonómico, no aniquilarlo ni destruirlo como algunos proponen. Ese no es el camino. Es bueno mirar a Europa, especialmente, si los cambios han sido para mejor. A nivel municipal prácticamente toda Europa, salvo España y Francia, han reducido drásticamente su número municipal de territorios, ya desde la segunda mitad del siglo XX. Reino Unido de 2.028 a 484; Suecia de 2.282 a 286; Bélgica de 2.669 a 589; Dinamarca de 1.387 a 271 y en este siglo a 98; en este siglo también Grecia de 1.034 a 325, por citar solo algunos ejemplos, en una línea similar destacan también países como Alemania, Austria, Finlandia, Holanda, Noruega y Suiza. Incluso Portugal y la siempre reticente Italia, también han seguido este camino. El Consejo de Europa no ha dejado de insistir en buscar la eficiencia y racionalidad en el número de territorios para su mejor gestión, se maneja la cifra de unos 10.000 ciudadanos por municipio. España lo intentó en el año 2013 logrando un rotundo fracaso con la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local. Entre 1980 y 2013, España ha aumentado casi un centenar su número de municipios (¿?), justo en la dirección contraria a toda Europa (¿?).

Entiendo que la estructura territorial autonómica debe estar al servicio de un mejor disfrute por parte de los ciudadanos de los diferentes servicios que prestan, no al revés. El propio ponente constitucional, Miguel Herrero de Miñón, reconocía en la mentada Comisión que «el origen del Estado autonómico fue bastante caótico -confesémoslo-«. Recuperar el sentido del bien común y del interés general me parece vital, en cualquier tiempo, pero más en época de crisis. El principal problema de la política española desde hace bastantes décadas tiene un nombre: cortoplacismo. No hay ningún sentido proyectivo, no se trabaja a medio y largo plazo, que es la forma de hacer grande a una nación. Por lo demás, desde hace bastantes años en los gobiernos de España no se toma ninguna decisión de calado, de importancia histórica, de transformación global. Los gobiernos autonómicos también tienen su parte de responsabilidad, son parte clave del todo. Si las partes mejoran, también mejora el conjunto.

Tengo pocas dudas de que hay que abrir el debate del número óptimo de Comunidades Autónomas que el bien común del pueblo español, en su conjunto, precisa. La Constitución no fija este número, es competencia de los poderes constituidos, concretamente de las provincias (art. 143 CE) y del Legislador nacional (arts. 144 y 146). Por lo demás, el proceso autonómico nunca se ha planteado como un proceso cerrado, todo lo contrario. El principio dispositivo ha regido siempre este proceso. El único límite es la federación de comunidades autónomas que prohíbe expresamente el art. 145.1 CE. Entiendo que el objetivo debe ser una organización territorial más eficaz, más manejable, más ágil, más fuerte y potente y menos cara, en este sentido, el también ponente constitucional, José Pedro Pérez-Llorca reconocía en la Comisión que «el Estado autonómico tiene defectos de diseño. Además -seamos sinceros- es un sistema lujoso, costoso, incluso yo diría entre paréntesis, caro». Aprendamos de lo que ha hecho Europa a nivel municipal. Debemos plantearnos y estudiar si nuestra administración autonómica mejoraría con un número menor de comunidades autónomas. Esto implicaría importantes ventajas: 1. Mejorar enormemente en las economías de escala que antes apuntábamos, tema nada menor; 2. Facilitar la coordinación y el trabajo por el indiscutible interés general, no es lo mismo coordinar diecisiete comunidades autónomas que, por ejemplo, seis; 3. Las propias Comunidades Autónomas serían más fuertes, con más músculo presupuestaria y poder de gestión; 4. Habría una notable reducción de cargos innecesarios y gastos prescindibles; 5. Se reduciría de manera importante el exceso normativo existente en España con 17 parlamentos autonómicos y todas las dificultades que este exceso normativo genera desde muchos puntos de vista: inversor, emprendedor, empresarial, etc.; 6. España será más y mejor España, en términos de gestión, administrativos y de gobernanza. Y sobre todo, para mí lo más relevante, cambiar la dinámica de desintegración por la de integrar en una gobernanza común de España, como proyecto con el imprescindible sentido de Estado. En este proyecto solo hay un perdedor, el nacionalismo, que siempre ha visto con buenos ojos un Estado español débil e ineficaz, en este sentido, esta idea les perjudica, pues España como nación crecerá y bastante, especialmente el interés general y el bien común de todos los españoles. La clave es la voluntad política de estudiar este proyecto y las ventajas importantes que para nuestras vidas puede implicar.

Tengo pocas dudas que la mayor parte de los profesionales de este país compartirán este proyecto de reducción y simplificación, pues a todos beneficia. Gana el personal sanitario, educativo, judicial, empresarial, funcionarial, etc. Todos ellos saben que esa unidad de acción beneficia el mejor desarrollo de sus trabajos. Entiendo que sería esencial hacerles partícipes de este debate a través de sus organizaciones y colegios profesionales.

David Ortega es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Rey Juan Carlos.

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