Le référendum du 23 juin 2016 sur le Brexit a entraîné une série de questions juridiques pour la plupart inédites. La participation du Parlement dans le déclenchement de l’article 50 du traité de Lisbonne a fait l’objet d’une mise au point contentieuse, qui doit être prochainement tranchée par la Cour suprême, et ceci avant tout retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (UE). La question en débat est de pur droit interne, car cet article précise qu’il doit être mis en œuvre suivant les règles constitutionnelles de l’Etat concerné.
Depuis son entrée en fonctions comme chef du gouvernement, Theresa May soutient que la procédure de retrait serait une prérogative royale qu’elle aurait le droit d’exercer, en tant que représentant de la Couronne, à la place du monarque, sans passer d’abord par le Parlement. A l’inverse, des députés et citoyens britanniques ont rappelé un principe central : la souveraineté parlementaire.
Relevons d’emblée une double ironie : avant le référendum, les « brexiters » ont prétendu que l’UE leur avait fait perdre la souveraineté de leur Parlement. Aujourd’hui, ils défendent la souveraineté du premier ministre ! Avant le référendum, les europhobes soutenaient que le Parlement britannique avait perdu sa souveraineté au profit du Parlement européen.
Or, en 2002, la jurisprudence dite « Metric Martyrs’ Case » de la Haute Cour avait résolu l’impasse apparente en opérant une distinction entre, d’une part, la législation constitutionnelle, qui nécessite une révocation expresse par le Parlement du Royaume-Uni (comme l’European Communities Act 1972 ) et, d’autre part, la législation ordinaire, qui peut être révoquée implicitement.
Arrêt sans équivoque
Le 3 novembre 2016, la Haute Cour a rendu un arrêt sans équivoque sur la question de la compétence pour déclencher l’article 50. Le ministre des affaires européennes ne dispose pas de la prérogative royale pour l’actionner, en raison du principe constitutionnel selon lequel la Couronne n’a pas le droit de supprimer la législation primaire.
La participation du Royaume-Uni à la construction européenne étant régie par la loi de 1972 – qui a introduit par voie parlementaire le droit de l’Union dans le droit britannique –, seul le Parlement peut revenir sur cet engagement de valeur constitutionnelle. Et si l’exécutif a la maîtrise de la conduite des relations internationales, seul Westminster peut autoriser en droit interne des modifications pour les droits des individus.
Difficile d’envisager que les onze juges de la Cour suprême puissent faire autre chose que de confirmer cette décision protégeant la vivacité du vieux principe de souveraineté parlementaire. Au pays de la théorisation de la séparation des pouvoirs, il n’est pas facile de concevoir qu’une institution judiciaire puisse mettre en cause une décision et une volonté aussi fondamentales de l’exécutif. Pourtant, c’est bien dans ce système britannique que la Cour suprême est en mesure de remettre en question juridiquement le pouvoir de la première ministre dans la mise en œuvre du Brexit.
Risque d’un démembrement du pays
Si la Cour suprême confirme la décision de la Haute Cour, Mme May perdrait toute autorité pour soutenir la solution d’un « hard Brexit », voire d’un Brexit tout court. Bien que Mme May ait promis aux Britanniques de déclencher l’article 50 au plus tard fin mars 2017, il est difficile de concevoir qu’une décision parlementaire puisse être obtenue en quelques semaines. Car on sait que les députés sont majoritairement hostiles au Brexit. C’est pour cette raison que Theresa May voulait mettre le Parlement devant un fait accompli.
Les chiffres parlent d’eux-mêmes – et les « brexiters » font mine de l’ignorer –, seuls 17,4 millions d’électeurs pro-Brexit, contre 16,1 millions de pro-Remain, ont permis d’envisager un scénario inenvisageable. Le Brexit placerait en outre le pays dans une situation économique périlleuse, selon des études convergentes.
N’oublions pas, par ailleurs, que l’Ecosse et l’Irlande du Nord ont voté pour rester dans l’UE, ce qui pose le risque d’un démembrement du pays. Rappelons enfin que le vote référendaire n’est que consultatif : vouloir l’imposer face au principe séculaire de la souveraineté parlementaire serait excessif et déplacé. L’UE ne doit pas se tromper d’ennemi et prendre le risque de tergiverser face à la possibilité que le Royaume-Uni reste l’un de ses membres à part entière.
Par Emmanuelle Saulnier-Cassia (professeur de droit public à l’université de Versailles-Saint-Quentin) et Jenny Gracie (juriste britannique et traductrice)