L’année 2018 a été marquée par le retour des tarifs douaniers. Face à la montée des tensions commerciales, de nombreux observateurs mettent en garde contre une guerre commerciale généralisée, voire l’effondrement du système mondial des échanges. Mais ce n’est pas la première fois au cours de l’histoire récente que les Etats-Unis essaient d’utiliser la politique commerciale pour promouvoir leurs propres intérêts. En 1971, l’administration Nixon avait instauré une taxe de 10 % sur toutes les importations pour tenter d’enrayer le creusement du déficit des comptes courants. Dans les années 1980, l’administration Reagan a mis en place des tarifs douaniers contre un certain nombre de produits d’importation, notamment japonais.
Il existe toutefois des différences majeures entre ces épisodes et la récente vague d’augmentations des taxes douanières. Tout d’abord, le moment est surprenant. Jusqu’en 2018, la mondialisation paraissait une force irréversible impossible à stopper. On considérait le commerce mondial comme totalement libéralisé, et la moindre évocation d’une politique commerciale déclenchait des bâillements dans les milieux économiques et universitaires. Plus étrange encore, la montée du protectionnisme survient à un moment où le chômage aux Etats-Unis enregistre son plus faible taux depuis cinquante ans, où la bourse a le vent en poupe et où la croissance du PIB est estimée aux environs de 3 % sur l’année.
En réalité, la récente politique commerciale américaine semble motivée par deux grandes priorités : protéger les emplois dans les secteurs exposés aux importations, et tenter d’apporter une réponse aux frustrations engendrées par l’actuel système des échanges et que l’Organisation mondiale du commerce (OMC) n’a pas été capable de résoudre. C’est cette deuxième motivation qui rend l’épisode de protectionnisme en cours différent des épisodes précédents – et potentiellement plus dangereux.
Quelles conséquences des querelles actuelles ?
Après tout, recourir à la politique commerciale pour protéger les emplois nationaux n’a rien de nouveau, même si cet outil est tombé en défaveur au fil du temps. La plupart des décideurs économiques admettent désormais qu’un filet social de sécurité et des politiques nationales telles que la formation continue ou les subventions à la relocalisation apportent des réponses plus efficaces au déplacement des travailleurs dans des économies ouvertes en constante évolution.
Le véritable problème réside par conséquent dans le système commercial actuel et ses carences. En fait, l’affirmation selon laquelle le système des échanges s’est totalement libéralisé dans les économies avancées n’est valable que si l’on se concentre uniquement sur les droits de douane en ignorant les mesures « au-delà de la frontière », lesquelles sont beaucoup plus difficiles à évaluer, et à combattre. Ces mesures concernent par exemple les restrictions réglementaires qui gênent l’investissement transfrontalier ; les subventions aux industries nationales ; les autorisations de licence qui entravent les échanges dans le secteur des services ; les exigences de respect de la vie privée qui limitent le commerce électronique, etc. En principe, ces questions auraient dû être abordées à l’OMC dans le cadre de négociations multilatérales. En pratique, elles ont été réglées au cas par cas au travers d’un lent processus extrêmement bureaucratique qui a échoué à s’attaquer à la racine du problème.
Reste à voir ce que seront les conséquences à moyen et long terme des querelles commerciales actuelles. Des simulations opérées à partir de modèles d’équilibre général calculable montrent que les hausses des droits de douane auront un impact modéré aux Etats-Unis et un impact légèrement plus prononcé en Chine. Et que dans le cas d’une guerre commerciale « totale » – c’est-à-dire une taxation de 25 % de tous les produits chinois importés aux Etats-Unis, et vice-versa – les effets seraient un peu plus importants, mais en aucun cas catastrophiques.
Les économies émergentes plus impactées
Le plus grand danger est que ces changements de politique commerciale vont continuer à propager l’incertitude, ce qui freinera l’investissement. Par ailleurs, si les grandes économies telles que les Etats-Unis et la Chine survivront sans trop de dommages, les économies émergentes auront beaucoup plus à y perdre. Pour beaucoup de ces économies plus faibles, le commerce a été le moyen de sortir de la pauvreté. En adhérant aux règles communes de l’OMC, elles ont réussi à tenir à distance les lobbies et intérêts nationaux spécifiques et à développer leurs économies. Si le système commercial multilatéral venait à s’effondrer, les intérêts protectionnistes du monde entier n’auraient plus guère d’obstacles devant eux.
En considérant de façon optimiste la situation actuelle, on peut espérer qu’elle va amener les pays à s’asseoir à la table des négociations, ce qui pourrait déboucher sur la mise en place d’un système multilatéral plus efficace. Il pourrait en résulter une réforme de l’OMC ; une libéralisation des échanges dans les services et l’e-commerce ; des accords limitant le subventionnement des industries et protégeant la propriété intellectuelle ; et un renforcement de la coordination réglementaire transfrontalière.
Si l’on est optimiste, on ne peut s’empêcher d’établir un parallèle avec les années 1980, époque où le système commercial mondial fut mis en péril par les tensions croissantes entre les Etats-Unis et le Japon. Or, loin de s’effondrer, le système est sorti renforcé de ces querelles et a ouvert la voie à l’hypermondialisation de ces trois dernières décennies. C’est peut-être ce que réserve l’avenir au système actuel. Mais peut-être pas. Pour ceux qui se sentent concernés par l’avenir du commerce international, la seule certitude concernant l’année 2019 est qu’elle va mettre nos nerfs à rude épreuve.
Pinelopi Koujianou Goldberg, economiste en chef à la Banque mondiale. Il enseigne à l’économie à l’université Yale et a été directrice de la rédaction de l’American Economic Review. Traduit de l’anglais par Gilles Berton.