Lecciones de la pasada (no) investidura de Gobierno

Anda la ciudadanía preocupada por la solución que haya de tener la formación del nuevo Gobierno. Hasta este año siempre un partido estuvo en condiciones de gobernar bien con escaños propios suficientes, bien con pactos de legislatura acordados con fuerzas políticas menores. La hipótesis constitucional de que hubiera un rechazo parlamentario de las propuestas regias para formar Gobierno era considerada por todos (políticos y expertos) una simple cautela del constituyente extremadamente improbable. Sin embargo, se ha hecho realidad y el país se ve sumido en una crisis política preocupante, a la que seguimos sin verle término. Por tanto, como el anterior proceso de investidura terminó fracasando pero hay otro abierto, parece útil repasar lo actuado y extraer las enseñanzas pertinentes.

Pese a la madurez de la Constitución, todavía pueden presentarse situaciones inéditas que suscitan dudas sobre su adecuado tratamiento jurídico acaso porque algunos preceptos aplicables no están redactados con la suficiente precisión, pese a lo cual el intérprete debe extraer el significado más idóneo de ellos.

El artículo 99.4 de la Constitución prescribe que, fallida la primera investidura a presidente del Gobierno, se tramitarán otras sucesivas propuestas. Una interpretación literal de dicho precepto habría obligado al Rey a presentar una propuesta tras otra hasta consumir los dos meses preceptivos para poder disolver las Cámaras y convocar elecciones. Convengamos en que no se gana nada con esa lluvia de propuestas condenadas al fracaso, antes al contrario. Porque ni el Rey debe verse obligado a hacer propuesta alguna si nadie se postula como candidato (sería una obligación de imposible cumplimiento) ni a presentar sucesivas candidaturas inviables. Tampoco el Pleno del Congreso de los Diputados debe ser reunido en otras tantas ocasiones para solemnizar ceremonias vacías. Así se decidió en la anterior ocasión haciendo una correcta interpretación teleológica del precepto constitucional.

En segundo término, una nueva propuesta no requiere necesariamente un nuevo candidato. En efecto, la novedad puede residir bien en la persona propuesta, bien en el programa de gobierno que se proyecta presentar. Por poner un ejemplo elocuente, caben, entre otras, dos candidaturas diferentes de un mismo candidato: una con el compromiso de convocar un referendo de autodeterminación de Cataluña y otro sin él; obviamente serían muy distintos los apoyos ajenos recibidos y los gobiernos que pudieran constituirse en cada caso.

De igual modo, cuando se sostiene que al Rey corresponde la tarea política de encontrar una solución positiva o, en su defecto, hacer ver que no la hay, se está desviando el punto de mira porque el protagonismo no corresponde al Monarca, sino a los líderes políticos consultados, que son los que negocian entre sí y alcanzan o no los apoyos necesarios para la investidura. Esto, sin embargo, no significa que el Rey sea un testigo mudo de este procedimiento.

Tampoco es correcto que los interesados hagan públicas con palabras más o menos textuales sus respectivas conversaciones con el Rey. Y menos aún jugar con la actitud del jefe del Estado en propio beneficio. Las consultas regias deben desarrollarse en diálogos reservados en los que el Monarca anima la búsqueda de soluciones, sugiere vías, advierte sobre problemas, etcétera. El resultado del diálogo puede ser, o no, la presentación de una candidatura, pero el Rey no hace peticiones ni encargos. Dicho de otro modo: en la monarquía parlamentaria española no tiene cabida la figura de candidato del Rey, sino que éste propone al que comprueba, por las consultas con los líderes políticos, que cuenta con apoyo parlamentario suficiente.

Además, el encargo regio de formación de Gobierno es una operación no prevista constitucionalmente e innecesaria. Y, por otra parte, tiene unos antecedentes antidemocráticos que disuaden de repetir la experiencia. En efecto, durante nuestra dilatada monarquía pseudoparlamentaria decimonónica, el proceso se desarrollaba invirtiendo sus secuencias: el Rey encargaba a un líder político la formación de Gobierno, el cual, tras cumplir el encargo, disolvía el Congreso, convocaba elecciones, las ganaba (siempre) y así podía gobernar con una Cámara adicta.

Pero en una monarquía parlamentaria el Rey no debe hacer ningún encargo de formar Gobierno por si hubiera suerte, ni tampoco propuestas formales de tanteo, sino sólo la o las que le ofrezcan seguridad o alta probabilidad de obtener la investidura; conocimiento que adquiere en la fase de consultas, que para eso están.

Carece de sentido entonces que en la pasada ocasión los dos líderes políticos mejor colocados estuvieran desde el 21 de diciembre hasta finales de enero sin hacer movimiento táctico alguno y, cuando Don Felipe les propuso que intentaran formar Gobierno, el primero lo rechazara por no tener apoyos suficientes y el segundo declarara que necesitaba tres o cuatro semanas para negociar. No es el Rey quien tiene que poner en movimiento a los posibles candidatos, sino éstos los que han de desplegar su actividad a fin de que, cuando sean llamados a consulta, puedan presentar un bagaje de votos y de compromisos parlamentarios favorables a su investidura; tarea que pueden iniciar desde el mismo momento de conocerse los resultados electorales.

En este cometido, el Rey, como Monarca parlamentario, simbólico, moderador y políticamente irresponsable, debe actuar siempre sobre seguro, sin protagonismo personal y con la ayuda, acuerdo y refrendo del presidente del Congreso, al cual no le corresponde actuar como un convidado de piedra ni como simple enlace para facilitar las consultas regias, sino que debe dirigir la operación, observar una actitud colaboradora, imparcial y desinteresada (pese a pertenecer a un partido), velar por la corrección jurídica de todo el proceso y por la incolumidad de la auctoritas regia y asumir, vía refrendo, la responsabilidad de lo actuado por el Rey. Por todo lo cual, lo más coherente es que esté presente en las consultas ya que se va a responsabilizar de ellas.

De otro lado, si en determinadas e improbables circunstancias no hay candidatos a la presidencia del Gobierno, y dado que es necesaria una investidura fallida para poder disolver las Cámaras y convocar elecciones, se debe considerar candidato nato al presidente del Gobierno en funciones, como una función más de su estatuto jurídico independientemente de que sea diputado o no y de que haya comparecido a las elecciones como líder de un partido o no. Recordemos que Calvo Sotelo, Aznar y Rodríguez Zapatero no eran diputados en 1982, 2004 y 2011 respectivamente, pero permanecieron como presidentes en funciones hasta la toma de posesión de los nuevos. De haberse presentado una circunstancia como la descrita, habrían podido desempeñar esta otra función como inherente al cargo. El presidente en funciones es, pues, la persona indicada.

Dicha fórmula podría ser llevada a la Constitución como último apartado del mentado artículo 99 de la Constitución, a la Ley del Gobierno o al Reglamento del Congreso de los Diputados. A mi juicio, es preferible esta última opción. En efecto, los dos apartados del actual artículo 172 de dicho Reglamento se ocupan de las investiduras fallidas, pero no de la ausencia de aspirantes; éste sería el cometido de un apartado tercero que rezara del siguiente tenor:

«3. Si no se hubiera celebrado ninguna sesión de investidura por carencia de candidatos, se considerará que lo es el presidente del Gobierno en funciones, aunque no sea diputado ni líder de su partido, como una función suya inherente al cargo y a los exclusivos efectos de facilitar la disolución de las Cámaras y la convocatoria de elecciones, según el artículo 99.4 de la Constitución. La correspondiente sesión del Congreso de los Diputados tendrá este asunto como único punto del Orden del Día y se reducirá al enunciado de su objeto, la votación y la proclamación del resultado».

Como el Congreso tiene autonomía reglamentaria, sería el único órgano interviniente en la redacción y aprobación de dicho precepto, con lo que la operación, nada difícil, podría ultimarse en pocos días. Y debería hacerlo nada más constituirse para evitar dificultades ulteriores.

La vía de la adición de este mismo apartado a la Ley del Gobierno es también sencilla, aunque algo menos y menos rápida ya que debe ser aprobada por las dos cámaras. Finalmente, la opción menos favorable es la de la reforma constitucional; y menos aún por el argumento esgrimido de que la reforma del artículo 99 constitucional no requiere referendo nacional. Frente a ello, hemos de reparar en que el párrafo tercero del artículo 167 de nuestra norma suprema establece que, una vez aprobada una reforma constitucional por las dos cámaras, la décima parte de los diputados o de los senadores puede solicitar su sometimiento a referendo nacional. «Solicitar» dice el precepto, pero no existe ningún procedimiento de denegación; luego es una exigencia.

Finalmente, parece que ahora sí habrá investidura. La alquimia parlamentaria, que dicen los italianos, puede depararnos este resultado. Pero ¿permitirá gobernar? ¿Será Rajoy el alquimista capaz de transformar en oro las sustancias menos nobles que emponzoñan la vida política española?

Antonio Torres del Moral es Catedrático emérito de Derecho Constitucional de la UNED.

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