Légitime défense européenne : vers quel fédéralisme ?

A l’approche du sommet de l’OTAN fin mai à Chicago, la conférence de sécurité qui s’est tenue à Munich le 4 février 2012 avec la réorientation des Etats-Unis au bénéfice de l’Asie marque un tournant pour la défense européenne. L’administration Obama est désormais demandeuse d’une plus grande “autonomie stratégique” de l’UE, c’est-à-dire d’un rôle accru de cette dernière en matière de défense. Les dernières annonces politiques du conseil des affaires étrangères de l’Union concernant des projets de mutualisation capacitaire augurent-elles d’une relance de la politique européenne de la sécurité et de la défense commune (PSDC) ?

Depuis l’intervention en Libye, sous l’effet de la crise financière, du désengagement américain et des défis sécuritaires à venir comme le dossier nucléaire iranien, la relance de la défense européenne est plus que jamais nécessaire. Il y a de plus une forte demande du citoyen en la matière. Selon un résultat constant des sondages “eurobaromètre”, trois quarts des personnes interrogées plébiscitent une défense commune. C’est ce que soulignait récemment Jacques Delors qui appelait à ne plus se focaliser sur l’Euro et à valoriser d’autres dimensions de la construction européenne.

Pourtant, la frustration est de mise tant la réalité demeure en deçà des effets d’annonce en matière de défense européenne. Les dirigeants européens ont “survendu” à leurs opinions ainsi qu’à leurs partenaires américains les soi-disant “acquis” du traité de Lisbonne. Les mécanismes de “coopération à la carte” prévus par le traité ne sont pas mis en œuvre parce qu’ils ne sont adaptés ni aux enjeux opérationnels des forces armées ni aux besoins des industries de défense. Le blocage britannique fait par ailleurs obstacle à la préférence française pour une planification stratégique autonome de l’UE (Etat major européen).

La capacité potentielle de l’Union à agir comme acteur global, à la fois civil et militaire, est certes la principale plus value de cette dernière par rapport à l’OTAN. Une telle ” approche globale “ est néanmoins impossible en l’état actuel des traités. Malgré la création du service européen d’action extérieure en 2010, le traité de Lisbonne maintient en effet l’étanchéité entre les actions civiles et militaires de l’UE.

L’Agence européenne de défense (AED), désormais incluse dans les traités européens, peine à remplir son mandat. Ses toutes récentes avancées sont avant tout conceptuelles. Elle n’affiche aucun résultat concret en matière de renforcement de la “base industrielle et technologique de la défense européenne” (BITDE). De fait, en matière d’innovation, pour des dépenses européennes globales dépassant en 2011 les 250 milliards d’euros (plus de la moyenne des cinq Etats membres du conseil de sécurité des nations unies), la quasi totalité des investissements en Recherche/Développement est couverte par six Etats (France, Royaume Uni, Allemagne, Pays Bas, Espagne, Italie). Ceux des 21 autres Etats n’atteignent pas le niveau du Maroc. L’efficacité globale de la défense européenne est sujette à caution.

Le traité franco-britannique de 2010 pourrait apporter une contribution essentielle à cette base industrielle et technologique. A condition toutefois que la logique politique de cet instrument bilatéral ne soit pas de nature à substituer un “duopole” au marché intérieur à 27 consacré par l’adoption des deux directives européennes du “paquet défense” en 2009.

Pourquoi un tel blocage ? La responsabilité des difficultés de la PSDC est souvent imputée à la volonté politique défaillante de l’Allemagne et à l’obstruction structurelle du Royaume Uni. Cette explication n’est pas suffisante. Il faut y ajouter les lacunes propres aux procédures décisionnelles exclusivement intergouvernementales de la PSDC.

La règle de la décision à l’unanimité se comprend pleinement dès lors qu’elle s’applique à une décision de souveraineté consistant à projeter des forces armées sur un théâtre extérieur. Mais qu’en est-il de l’élaboration de normes de navigabilité applicables aux aéronefs militaires? Et des décisions prises au consensus dans le cadre de l’Agence Européenne de Défense, alors que son mandat rendrait possible leur adoption à la majorité qualifiée ?

L’Agence se caractérise par un processus décisionnel purement “diplomatique”, à savoir : aucun accord sur rien sans accord sur tout, arrangements intergouvernementaux sans véritable contrainte juridique, activités normatives devenues contre productives depuis la mise en place en 2009 d’un marché intérieur de la défense…

La pratique actuelle de la PSDC est l’archétype de la dérive de la gouvernance européenne vers des palabres dignes du congrès de Vienne. Elle nuit aux performances européennes autant que l’opposition du Royaume-Uni à la hausse du budget de l’AED et la résurrection, à Berlin, de certaines tentations d’inspiration “neutraliste” (comme le montre la Libye).

De telles procédures “paléolithiques” ne prennent en compte ni la situation particulière des grands contributeurs nationaux (dont la France) à la PSDC, ni leur intérêt à un partage capacitaire, ni l’aléa moral que représente l’absence de cadre propice à une répartition équitable de l’effort de défense européen.

Quelles pistes de relance? La défense européenne ne se limite plus à la seule PSDC, et c’est sa chance. Le prisme intergouvernemental occulte une évolution mal perçue mais essentielle, celle de la “communautarisation” non de la PSDC, mais des politiques publiques de défense en Europe. Ces dernières sont en effet désormais soumises aux règles du marché intérieur ainsi qu’à l’influence croissante d’autres politiques communautaires (commerce, recherche, sécurité intérieure, espace, ciel unique, efficacité énergétique, environnement). Une telle évolution créée des opportunités. Certaines peuvent être saisies à droit constant, telle la mise en place, dans l’esprit du “semestre budgétaire”, d’une programmation commune européenne en matière de défense. Faute d’un accord britannique, un tel exercice pourrait être conduit dans un format restreint, avec par exemple les membres du triangle de Weimar (Allemagne, France, Pologne).

Il en va de même pour le nécessaire renforcement de l’AED et l’application de la “méthode communautaire” à certaines de ses activités (proposition de la Commission, puis vote effectif à la majorité qualifiée du Conseil).

Il conviendrait aussi d’inciter les institutions communautaires (Parlement et Commission) à montrer plus d’assurance en matière de défense, au moins dans leur “cœur de métier”. En particulier pour un meilleur respect des règles de concurrence, y compris pour certaines questions sensibles (acquisitions européennes dans le cadre de l’OTAN et réciprocité dans les relations avec les Etats tiers à l’UE en matière de marchés publics).

Certaines pistes exigent en revanche une réforme des traités, notamment la nécessaire démocratisation de la PSDC (grâce en particulier à un rôle accru des Parlements nationaux et du Parlement européen), indispensable pour légitimer aux yeux de nos concitoyens un surcroît d’intégration européenne en matière de défense.

Henry Biron, membre d’EuropaNova

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