Cuando el régimen franquista comenzó a mostrar las señales inequívocas de su fin, con Franco artificialmente mantenido vivo en el Hospital de la Paz, se abrió un peligroso periodo de incertidumbre, en el que "la fatalidad hispana -como ha escrito recientemente Javier Gomá- parecía abocar una vez más al renacer de los viejos odios y antagonismos".
Sin embargo, aunque el desánimo era general ante la incertidumbre del futuro, ya habían comenzado a formularse algunos proyectos -unos más sinceros que otros- para intentar implantar la democracia en España. Pero no es esa la cuestión que quiero abordar aquí, sino otra más limitada pero de gran alcance. Me refiero a la ley electoral que debería adoptarse si es que se quería realmente la democracia. De esta forma, uno de los primeros que se pronunció fue Manuel Fraga, entonces alejado profilácticamente por el régimen a Londres como embajador. Desde allí trasmitía ondas hertzianas, no siempre coherentes, sobre "su concepción" de la democracia futura. Una de estas ideas consistía en su preferencia por el sistema electoral mayoritario, cuyo ejemplo clásico lo tenía bien cerca. Otros, por el contrario, eran partidarios de adoptar el sistema de representación proporcional puro o en alguna de sus variantes. En cualquier caso, los iniciados parecían tener presentes las llamadas leyes de Duverger que, aunque han sido muchas veces rebatidas o contradichas por la realidad, contienen una cierta dosis de verdad. Dicen así respectivamente: que, por una parte, el sistema electoral mayoritario a una sola vuelta favorece la aparición de dos grandes partidos, que por sí solos pueden gobernar, esto es, un sistema eminentemente bipartidista. Y, por otra, que el sistema de representación proporcional -y también el mayoritario a doble vuelta- conducen a un pluralismo político más o menos amplio, salvo que se apliquen determinados correctivos.
Pues bien, cuando Torcuato Fernández-Miranda (TFM) redactó el borrador original de lo que sería después la LPRP se inclinó -como algunos habíamos adelantado ya- por el sistema de representación proporcional en la Cámara Baja que proponía. A este respecto, se dice en la Disposición transitoria del borrador de TFM que "para las elecciones al Congreso de los Diputados se ajustará al criterio de que cada partido legalmente inscrito obtenga un número proporcional al número de votos válidos obtenidos en las urnas..." Por consiguiente, se optaba por la representación proporcional en el Congreso, aunque no se mencionaba a la provincia como circunscripción electoral, lo cual era lógico en aras de una mayor rapidez y eficacia. En efecto, si como deseaba Fraga se hubiese optado por el sistema mayoritario uninominal a una sola vuelta, habría que haber creado de la noche a la mañana tantas circunscripciones como diputados a elegir. Lo cual hubiera sido una enorme fuente de conflictos en el momento de trazar objetivamente cada delimitación electoral, pues aparte de la complejidad de hacer un mapa racional, había que tener en cuenta el peligro del gerrymandering, es decir, la técnica de manipular el trazado de las circunscripciones electorales para favorecer a grupos o partidos políticos. En otras palabras, de haberse adoptado este sistema electoral, el famoso consenso de la Transición es posible que hubiera estallado como un globo pinchado.
El texto definitivo de la LPRP y el decreto-ley electoral optaron, con razón, por la representación proporcional. Es decir, entre la estabilidad gubernamental que proporciona el sistema bipartidista, que sin duda favorece el sistema mayoritario o, por el contrario, la mayor representatividad política que comporta la representación proporcional, se escogió ésta última. No hay que olvidar el papel decisivo que ejerció TFM como presidente de las Cortes durante las diversas fases parlamentarias. En concreto, fue determinante para buscar una fórmula que contentase a los respectivos defensores de cada sistema. De este modo, se lograron tres medidas que, a mi juicio, fueron decisivas en el texto definitivo de la LPRP. La primera, que por fin se adoptó la provincia como circunscripción electoral, aunque en las de poca densidad de población el reparto no es justo; la segunda, que el sistema electoral proporcional para el Congreso y el mayoritario para el Senado no sólo se incluyeron en la LPRP, sino que incluso después se insertarían también en la Constitución, con el fin de protegerlos -con una mayor rigidez- ante los vaivenes que se podrían producir si cada partido pretendiese modificarlos para llevar el agua a su molino.
Ahora bien, como he insinuado, un sistema electoral de representación proporcional pura era un enorme riesgo para poder gobernar. Produciría una fragmentación enorme en el Congreso, por lo que era necesario adoptar algunos correctivos necesarios. Es más, uno de los peligros más probables es que con la representación proporcional pura entrasen muchos partidos regionalistas y nacionalistas, lo que agravaría aún más las cosas. Hubo un intento de imitar a la Alemania Federal exigiendo un 5 % a nivel nacional, pero sólo se adoptó un 3% inoperante en cada circunscripción. Con el modelo alemán no hubiesen entrado en el Congreso más que los partidos nacionalistas más fuertes. Pero si se quiere que los partidos nacionalistas no entren en el Congreso, permitiéndoles sólo que concurran al Senado, la solución más idónea sería no admitir a partidos que no concurran al menos en seis circunscripciones, porque la pregunta que se plantea es la de saber si unos partidos que defienden intereses locales, regionales o incluso separatistas pueden tener asiento en el Congreso, donde todas las agrupaciones representan a la nación entera.
De ahí que la afirmación de Pedro Sánchez de que "España es una nación de naciones" sea totalmente temeraria. Si España está compuesta por varias naciones, cada una querrá tener, en un primer momento, uno o varios partidos nacionalistas; y, en un segundo, un Estado. Como demuestra la Historia, la nación se constituye como el sujeto político de la organización que se concreta en un Estado. Por consiguiente, lo que pide Sánchez es que haya muchos partidos nacionalistas o incluso que retrocedamos a la Italia del Renacimiento, fragmentada en regiones o en ciudades-Estado.
Ahora bien, los excesos y el comportamiento pro domo sua de los partidos nacionalistas reconocidos hoy en España, en estos más de 30 años de democracia constitucional, no se deben exclusivamente a su presencia en el Congreso, sino a la mezcla explosiva de este factor con otro determinante y anormal, como es el de tener una Constitución inacabada, sin un modelo de Estado definitivo, en el que cada comunidad autónoma, como en una subasta de pescado, puede ir pidiendo cada vez más competencias, elevando continuamente sus pujas o llegando al límite, como ha ocurrido ya en el Estatut catalán.
¿Qué se podría hacer para acabar con esta sed insaciable de las CCAA, concretamente la vasca y la catalana, que están dinamitando el Estado de las Autonomías, tal como debería haber sido concebido por la Constitución? Tres cosas se pueden hacer ante la crisis autonómica que sufrimos hoy en España. La primera sería suprimir los llamados derechos históricos, entre ellos el Cupo vasco, que es un arma de chantaje cuando el partido que gobierna la nación no dispone de una mayoría absoluta, igual que ocurre con los nacionalistas catalanes, envueltos, como Pujol, en la senyera sólo para ocultar las carteras. Por eso, las disposiciones transitorias segunda y cuarta de la Constitución deberían desaparecer para convertir a Cataluña, el País Vasco y Navarra en regiones de régimen especial, como ocurre, por ejemplo, en Italia con cinco regiones de régimen especial y el resto de régimen ordinario. La segunda cuestión, en consecuencia, es que se debe acabar de una vez por todas el diseño final del Estado autonómico, estableciendo las regiones de régimen especial y el resto de régimen ordinario. Y, en tercer lugar, se debería modificar la ley electoral para establecer un filtro que impidiese la presencia de los partidos nacionalistas en el Congreso, aunque sí en el Senado.
Por supuesto, para lograr todo esto es indispensable la reforma de la Constitución en su Título VIII, por eso hay que recordar al Gobierno que cuando estallan las tempestades, las naves que permanecen quietas son las primeras en hundirse. El inmovilismo es un suicidio, porque si no pensamos seriamente en traer lo bueno, lo malo inevitablemente vendrá solo.
Jorge de Esteban es catedrático de Derecho Constitucional y presidente del Consejo Editorial de EL MUNDO.