Limitar el poder de veto del Consejo de Seguridad

En 2001, Francia formuló una propuesta de que los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (P5) deberían abstenerse voluntariamente de utilizar su poder de veto cuando tratasen delitos de atrocidad masiva. Y ahora, en vísperas de la conmemoración del 70 aniversario de las Naciones Unidas este año, el gobierno del presidente francés François Hollande vuelve a insistir con la idea de manera activa. ¿Un acuerdo de estas características podría funcionar realmente?

La respuesta inicial predecible es descartar la posibilidad de antemano. Como alguna vez dijo Ben Chifley, primer ministro de Australia en tiempos de guerra, “El problema con los acuerdos de caballeros es que no hay suficientes caballeros”.

En rigor de verdad, cuesta creer que particularmente Rusia y China sean complacientes. Rusia, por ejemplo, ejerció el poder de veto más de 100 veces desde 1946 -más recientemente, e infelizmente, en cuatro oportunidades desde 2011 para bloquear resoluciones destinadas a frenar la masacre en Siria.

Tampoco Estados Unidos, que utilizó su poder de veto unas 80 veces (más frecuentemente, en los últimos años, en cuestiones relacionadas con Israel), demostró demasiado entusiasmo, a pesar de su postura por lo general dura en lo que concierne al genocidio y a asuntos vinculados. Sólo el Reino Unido (que, al igual que la propia Francia, recurrió por última vez al veto en 1989) ha manifestado cierto atisbo de respaldo a la iniciativa francesa.

El derecho a veto fue el precio exigido por China, Francia, Gran Bretaña, Rusia y Estados Unidos para unirse a las Naciones Unidas. Nadie cree que una enmienda formal a la Carta para abolir o limitar este derecho sea remotamente posible.

Sin embargo, la presión internacional sobre el P5 ha venido creciendo en los últimos 15 años -y especialmente desde la adopción unánime por parte de la Asamblea General en 2005 del principio de “responsabilidad de proteger” (R2P por su sigla en inglés). Los defensores de la posición francesa quieren que estos países renuncien a su poder de veto cuando hay una clara mayoría que respalda una acción propuesta para mitigar el riesgo de un crimen de atrocidad masiva. El rechazo del bloqueo de las resoluciones sirias ha sido particularmente intenso y, según las cifras más recientes, 68 países habían brindado un respaldo explícito a la propuesta francesa en varios foros de las Naciones Unidas.

El argumento moral de que el veto no debería usarse en casos de crímenes de atrocidad masiva es irresistible. El P5 tiene obligaciones bajo la Carta de las Naciones Unidas, así como el derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos, de no socavar la efectividad de las Naciones Unidas o la legislación vigente. Y el argumento político en contra del uso del veto en estas situaciones -que pone en peligro la credibilidad y legitimidad del Consejo de Seguridad, cuya estructura, según se puede ver, ya no refleja las realidades geopolíticas del siglo XXI- también debería pesar fuertemente en el P5.

¿Pero es posible confeccionar una propuesta de restricción del poder de veto con la que todo el P5 esté de acuerdo? En enero, en una conferencia a la que asistí en París que reunió a responsables de políticas de Francia y expertos internacionales, resultó claro que un borrador de acuerdo podía responder a la mayoría de las objeciones, si no a todas-. Pero necesitaría contar, por lo menos, con tres elementos clave.

Primero, el acuerdo tendría que definir claramente los casos relevantes -ni tan ampliamente ni de manera tan estricta- y apelar a un lenguaje de R2P bien establecido. La definición podría ser algo así como “situaciones donde las poblaciones sufren, o corren un riesgo inminente de sufrir, genocidio, otros crímenes contra la humanidad o crímenes de guerra importantes”.

Segundo, un acuerdo necesitaría incluir un mecanismo para determinar cuándo efectivamente han surgido esos casos. Este mecanismo debería ser rápido, ofrecer cierta garantía de una evaluación objetiva y, en términos ideales, generar una preocupación fuerte en un corte transversal amplio de la comunidad internacional.

Una manera de satisfacer estas necesidades sería tener un doble disparador. El primer requisito sería una certificación, comunicada al Consejo de Seguridad por el secretario general de las Naciones Unidas y su Oficina de Asesores Especiales sobre la Prevención del Genocidio y R2P (que tiene los recursos, la experiencia y la credibilidad necesarias), de que el caso cumple con la definición acordada. El otro sería un pedido de restricción del poder de veto de por lo menos 50 estados miembro, incluidos por lo menos cinco miembros de cada una de las agrupaciones geográficas reconocidas.

Un tercer elemento clave, poco atractivo desde un punto de vista ético pero quizá necesario desde un punto de vista político para ganar el respaldo de Estados Unidos y otros, sería una cláusula que le permitiera a cualquier miembro del P5 ejercer el poder de veto cuando sostiene que un “interés nacional vital” está en juego. El consuelo es que tratar de apelar a una cláusula de escape de esta naturaleza en la mayoría de los casos de atrocidades es irrisorio. ¿Rusia y China podrían haberla usado, realmente, para vetar las resoluciones del Consejo de Seguridad sobre Myanmar y Zimbabue en 2007 y 2008 respectivamente? Incluso considerando la intensidad de la relación política y militar de Rusia con el régimen de Bashar al-Assad en Siria, ¿realmente podría decir que una resolución colocaría sus propios intereses vitales en riesgo?

Es de imaginarse que habrá muchos tipos de presiones, en particular el argumento de que el veto no existe para proteger los interese del P5 sino para asegurar la unanimidad de los actores principales (notablemente ausentes en el antecesor malhadado de las Naciones Unidas, la Liga de Naciones) en cualquier acción emprendida, para mantener la paz y la seguridad internacional. Nos dirán que es inadmisible pedirle a un miembro del P5 que renuncie a un veto cuando cree genuinamente que una resolución propuesta causará más mal que bien.

Una respuesta es que resulta casi imposible encontrar una lógica genuinamente altruista de estas características para cualquier veto alguna vez emitido en una situación de atrocidad masiva. Otra es que cualquier resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas requiere por lo menos de nueve votos afirmativos (en un Consejo de 15). Si hay preocupaciones genuinas sobre los méritos, ese requisito resultará una vara muy alta.

El objetivo de la restricción del poder de veto es, como mínimo, elevar el costo político para quienes bloqueen una acción destinada a asegurar que no haya más Camboyas, Ruandas, Srebrenicas o Sirias. La propuesta francesa, aunque todavía en evolución, ya tocó una fibra sensible de la comunidad internacional. Los otros miembros del P5 la ignorarán por cuenta y riesgo propios.

Gareth Evans, former Foreign Minister of Australia (1988-1996) and President of the International Crisis Group (2000-2009), is currently Chancellor of the Australian National University. He co-chairs the New York-based Global Center for the Responsibility to Protect and the Canberra-based Center for Nuclear Non-Proliferation and Disarmament.

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