Los gastos de defensa: conceptos económicos e implicaciones presupuestarias

Como viene siendo habitual vamos a tratar de acercarnos a la defensa desde planteamientos financieros. Las últimas veces hablábamos de las posibilidades que se podrían plantear durante la legislatura que estábamos iniciando y seguimos intentando. Desde entonces han acaecido varios acontecimientos que complican más, si cabe, la financiación de la defensa.

Uno de ellos ha sido, y sigue siendo a fecha de primeros de octubre, la existencia de Gobierno en Funciones. La implicación que esto tiene para la financiación de los gastos de Defensa es relativa a las necesidades financieras de los Programas Especiales de Armamento (PEA). Las dotaciones de las aplicaciones relativas a estos programas de armamento, en los Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2016, no llegan a cubrir todas las necesidades de financiación una vez realizado el análisis de pagos y/o necesidades de reprogramación de los contratos, derivado de la evolución real de los proyectos. Las ampliaciones de crédito y créditos extraordinarios para cada programa se aprobaban mediante Acuerdo de Consejo de Ministros, Real Decreto que era convalidado en Cortes tras su aprobación por el Consejo de Ministros. Además, un Gobierno en Funciones carece de capacidad legislativa, es decir, solo puede aprobar vía Decreto-Ley aquellos acuerdos por imperiosa necesidad. No parece que este sea el caso que nos ocupa puesto que requeriría un consenso con las fuerzas políticas representadas en el Parlamento que parece no existir ya que varios representantes de distintos partidos interpusieron recurso ante el Tribunal Constitucional por el método empleado para dotar de financiación a los PEA.

Otro fue la sentencia del Tribunal Constitucional relativa al mecanismo utilizado durante la legislatura 2012-2015 para financiar los PEA. Durante estos cuatro ejercicios presupuestarios y tras una reprogramación que buscaba el aplanamiento de los pagos a la espera de tiempos mejores, se han cubierto las necesidades financieras de los PEA mediante créditos extraordinarios. Complementaban a aquellas dotaciones iniciales que venían contempladas en las correspondientes Leyes de Presupuestos, generalmente destinadas a la cobertura de los gastos de la estructura de las Oficinas de Programa en los programas multinacionales. La sentencia contempla que deben ser incluidos en el Anteproyecto de Presupuestos aquellos gastos que ya hayan sido identificados que vayan a ocurrir. Además, o como opción, de no ser dotados en Presupuestos debe procederse a su dotación a través de la herramienta legislativa de ley. Ello conllevará que, como en el caso que nos ocupa, de no existir dotación presupuestaria suficiente, habrá que tramitar el correspondiente proyecto de ley ordinaria. Este procedimiento requiere un mayor tiempo de tramitación frente al Crédito Extraordinario y su convalidación.

Finalmente, y no por ser la última es la menos importante, tenemos la continua acusación desde Europa relativa al incumplimiento de los objetivos de Déficit Público por el conjunto de las Administraciones Públicas españolas (SS, AGE, CCAA y CCLL). Este objetivo no es sólo el genérico contenido en el Tratado de la Unión Europea, dentro del ámbito de la Política Monetaria Común y el Pacto de Estabilidad  y Crecimiento en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria (UEM) iniciada el 1 de enero de 1999;  sino el Programa de Estabilidad pactado entre el Reino de España y las autoridades de la UEM, derivado de la aplicación desde el año 2009 del Procedimiento de Déficit Excesivo (EDP) dentro del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) al haber sobrepasado el límite de Déficit Público.

Los conceptos económicos sobre los que se determinan dichos objetivos son: Déficit Público, Deuda Pública y PIB. Los límites de Déficit y de Deuda son calculados con relación al PIB. Entendemos por Déficit Público como la diferencia entre ingresos y gasto público. Necesita ser financiado con Deuda Pública. Debe ser inferior al 3% del PIB. Por otro lado,  Deuda Pública es el volumen de endeudamiento del Tesoro Público. No debe ser superior al 60% del PIB.

De cualquiera de las maneras, leyendo o escuchando las noticias sobre la evolución de nuestra economía, presente y futura, cabría pensar que la solución es automática y estaría próxima al encontrarnos en una fase de crecimiento económico importante y diferenciado significativamente frente a nuestros socios de la Unión Europea. Sin embargo, creemos que es importante realizar un análisis y aproximarnos a la realidad haciendo, simultáneamente, un poco de prospectiva.

La economía española se encuentra saliendo de una crisis que produjo una severa reducción del PIB. Nos encontramos con niveles de crecimiento importantes (por encima de la media de la UE), con tendencia decreciente. Sin embargo, no hemos sido capaces de contener el gasto de forma que el Déficit Público vuelva a niveles inferiores al 3% del PIB (conforme al Pacto de Estabilidad de la UE). Cuando esto se consiga, el siguiente paso es reducir la Deuda Pública por debajo del 60% del PIB (actualmente ronda el 100%).

Para lograr la contención del Déficit y teniendo en cuenta la rigidez de los ingresos públicos (recaudación por impuestos), se requiere mantener políticas de contención del gasto público. En el ámbito de la AGE, el gasto se diferencia de acuerdo con los criterios que cada Ejecutivo marca por políticas de gasto, tipo de gasto finalista dependientes de la ideología preponderante del gobierno como de las necesidades anti cíclicas de la economía. La Defensa forma parte de los Servicio Públicos Básicos y supone cifras que equivalen al 1% del PIB, con tendencia decreciente al serlo el total del gasto público. La evolución del techo de gasto de los últimos años y previsiblemente en el futuro, para poder lograr la reducción del Déficit citado en el párrafo anterior, hace pensar en una senda decreciente. Para el año 2016 supuso una reducción del 4,4 % en términos económicos (independientemente del crecimiento esperado del PIB). También se debe a que se incrementa el denominador (relación con el PIB), mientras que el numerador es similar o decrece (reducción de la asignación de crédito con relación al año precedente). Sin embargo, los créditos finalmente recibidos para Defensa han sido muy superiores a los iniciales, por lo que en porcentaje sobre el PIB es bastante superior a lo inicialmente asignado.

Por último vamos a señalar cómo los PEA impactan en Contabilidad Nacional de forma diferente al resto del presupuesto, consecuencia de aplicar el Sistema Europeo de Cuentas 2010. La Contabilidad Nacional mide el déficit público según criterios diferentes a los de “caja”, es decir de su pago, en relación con el PIB. Ello implica que las necesidades de financiación (diferencia entre ingresos y gastos) tengan diferencia con el valor reconocido como Déficit Público (alta en inventario, independientemente del momento del pago). Conlleva ajustes con relación al gasto presupuestario.

Todo lo anterior nos obliga a pensar en un sentido omnicomprensivo de los diferentes factores que influyen en la realidad presupuestaria de una economía en crecimiento, pero sometida a las tensiones de Déficit Público y la acumulación de Deuda Pública consecuencia de los déficits de los años precedentes. Un panorama en el que unos factores negativos pueden compensar a los favorables, pero con una tendencia de estabilidad; es decir, el tener que movernos en una banda cuya línea de mínimos empieza a percibirse como línea roja en relación al Objetivo de Fuerza a Largo Plazo creíble y sostenible. En suma, un reto que no podremos ignorar en el corto plazo.

Coronel CINA. Jesús A. Perdices Mañas. Unidad de Programación y Seguimiento. DIGENECO-Oficina Presupuestaria

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