Los límites de la negociación

Los acuerdos entre los partidos obligan a quienes los firman. Los que se alcancen en un proceso de investidura, pues los que negocian son los partidos, también. Si se incluyen en ellos, y como objeto del pacto, escrito o verbal, obligaciones que han de ser cumplidas hipotéticamente por los órganos constitucionales, estos en ningún caso están vinculados por un pacto entre partidos, pues sus potestades son incondicionables. No se puede acordar nada sobre lo que corresponde a la competencia irrenunciable de los citados órganos.

Sabiendo esto, se podría concebir la idea, más o menos original, de exigir garantías por parte de uno o más partidos de que las medidas pactadas estén ya aprobadas al iniciarse el debate de investidura. El hecho consumado o pago anticipado, como incluso se le ha llamado. En este caso, se exige como condición para votar al candidato instruir en un grado suficientemente avanzado, e incluso finalizar los procedimientos y correspondientes actos con carácter previo a la votación de la investidura. Son condiciones que, por su propia naturaleza, nunca vincularían a los poderes públicos si fuesen acuerdos por cumplir, puesto que se refieren a cuestiones constitucionales y no a la dirección de la política general que, según el artículo 97 de la Constitución, corresponde al Gobierno, que además está en funciones. No son directivas o propuestas de directivas de un futuro gobierno, ni medidas de gobierno o de carácter administrativo, sino modificaciones constitucionales que afectan a la relación entre los poderes públicos.

Los límites de la negociación
Raúl Arias

Pero que los acuerdos entre partidos, en ningún momento declarados exentos de cumplir con la Constitución y las leyes, se exijan y cumplan por anticipado no avala su constitucionalidad. La aceleración de la ejecución no los convalida. El cumplimiento está a su vez condicionado por el contenido. Un contrato civil no puede condicionar el ejercicio de una competencia pública. Los acuerdos que se adopten están afectados por ese contenido y por la manifiesta incompetencia de los que acuerdan para obligar a los órganos constitucionales. Y la desconfianza, la anticipación o las garantías no crean un nuevo Derecho.

Además, en el caso de los acuerdos anticipados únicamente responden a la ejecución del pacto de investidura, no a una causa propia de interés público, pues ni siquiera se da la coincidencia temporal que da sentido a esa posible causa. Sencillamente, no es el momento para acordarlos, porque todavía no ha habido investidura. En ese estadio temporal, antes de la investidura, son una contrapartida, no un acuerdo libre, y por tanto, en un análisis riguroso de consecuencias jurídicas, se propaga la nulidad al acuerdo de que se trate, tenga que ver con las lenguas, con la amnistía o con otros temas. La intempestividad es la causante de la nulidad, porque en el momento de adoptarse carecen de causa.

Pero también hay unas consecuencias orgánicas, sobre todo en lo que se refiere al Gobierno. Aparece en ese proceso una especie de dos vestes o cuerpos del Gobierno; un Gobierno constitucional en funciones y un poder negociador en la sombra, en claro conflicto de intereses, pues uno atiende, o debe atender, a un fin de interés general como Gobierno, según el artículo 97 de la Constitución, y el otro podría entenderse que obedece a intereses personales o de partido, o a ambos, y como un producto de la puja en la negociación se adquieren compromisos cada vez de mayor rango, como la aprobación de una ley de amnistía o la autorización de un referéndum. Se busca lo irreversible, involucrando en ello para mayor riesgo institucional a un órgano constitucional central, como son las Cortes Generales.

La investidura aparece en este caso como un nuevo trámite constituyente, en que el periodo de ejecución de los acuerdos se contrae a un periodo de Gobierno en funciones, acuerdos que por su trascendencia constitucional suponen la invasión de la reserva formal de la Constitución por medio de instrumentos normativos que la suplantan. Por ejemplo, una carta del Ministro de Asuntos Exteriores deja a un lado -esto es la sustitución- el artículo 3 de la Constitución y compromete al Estado internacionalmente sin cumplir con los requisitos constitucionales. Todo ha de estar cumplido antes de la votación de investidura, y, como efecto reflejo, durante el periodo de negociación y sin tener en cuenta la obligación de controlar al Gobierno en funciones, ello provoca una paralización de las funciones esenciales de las Cortes, que, evidentemente, no se reducen a elegir un Presidente del Gobierno.

Pero es que, además, la figura de la ley-pacto, de la ley paccionada, aparece en el horizonte como consecuencia de la amplitud del compromiso y de la desconfianza entre las partes, pues la consecución de los objetivos del negociador también requiere para ello el compromiso imposible de la inderogabilidad unilateral de las normas aprobadas. No hay programa político del Gobierno que pretenda formar, como dice el artículo 99, sino promoción de medidas constitucionales en mérito a un futuro y deseado nombramiento. El programa se ejecuta antes de la investidura, por imposición de seguridad de una parte de los negociadores y la fuerza impulsora de las medidas -puesto que son medidas- no es el interés general, rector de los procedimientos constitucionales, sino la continuidad del partido o partidos en el Gobierno. En el programa ejecutado durante la negociación, falta, a todas luces, la causa lícita, precisamente porque no está claro el sujeto, y porque la situación del Gobierno en funciones afecta a todos los órganos del Estado.

El resultado final de esta dislocación de conceptos básicos del Derecho es la sustitución de la Constitución, que se convierte realmente en el objetivo a destruir. Esto es indudable. Su vigencia real, no una vigencia nominal, descarta los objetivos programáticos, explícitos o implícitos, contrarios a la Constitución, como lo fue la sustitución de la Constitución alemana de 1919 por decretos y leyes ordinarias, a través de la suplantación de rango. La remisión a su texto que se invoca constantemente como límite ya no es una mención sincera, sino que es puramente formularia, nominal y vacía, puesto que los participantes dicen que todo lo que se provea habrá de estar en el límite de la Constitución. Sin duda. Pero cuando se recurre a la sustitución por medio de leyes, decretos, reformas del reglamento de las Cámaras o cartas ministeriales, ese límite ya no juega, porque se ha roto deliberadamente el perímetro de la Constitución, con la proliferación de normas y actos jurídicos suplantadores que permiten eludir la vía de la reforma expresa. Lo que se lleva a cabo es la ruptura fáctica de la reserva formal de Constitución, colocando en su lugar textos que entran en contradicción con la misma pero sin reformarlos. No hay una cláusula derogatoria. No hay una declaración expresa de reforma. No hay un pronunciamiento del electorado. Ni siquiera hay un aviso al pueblo del cambio que se pretende. Es un proceso silencioso. Hay solo una dispersión dosificada artificialmente de medidas del poder público. Pero, ¿de qué poder público?

En ese sentido, y esta es la paradoja de la situación actual, la legislatura realmente termina cuando empieza. La anticipación de la ejecución de los acuerdos a la propia investidura deja a un lado las relevantes funciones de las Cortes Generales, por una apresurada liquidación del pacto contraído para designar un Gobierno. Las obligaciones futuras se convierten en ya cumplidas. El proceso político se contractualiza mediante las pretensiones de los acuerdos de investidura, los explícitos y los reservados, como rectores inevitables de la legislatura, y además la desconfianza impone el cumplimiento anticipado. Incluso se plantea el que otros órganos del Estado, el Ministerio Fiscal, por ejemplo, den garantías -nulas de pleno derecho- de actuar conforme a los acuerdos alcanzados, que desde el indispensable punto de vista material, se sitúan en contradicción con la Constitución.

Manuel Fernández-Fontecha Torres es Letrado de las Cortes Generales y ex Letrado del Tribunal Constitucional.

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