Durante la pandemia del COVID-19, los gobiernos latinoamericanos tomaron la medida sin precedentes de incluir a los trabajadores informales en una legislación de ayuda de emergencia. Los trabajadores informales representan un porcentaje significativo de la población económicamente activa de los países latinoamericanos, que va del 23,9% en Uruguay al 82,6% en Honduras, y se encuentran entre los más afectados por la pandemia. Su inclusión en la respuesta a la pandemia pareció así un presagio de progreso. Pero, vista más de cerca, la medida puso de manifiesto las consecuencias no intencionadas de no haber consultado con los más afectados por la legislación antes de implementarla.
El reconocimiento legal de los trabajadores informales no es sólo simbólicamente importante. Tiene implicancias materiales significativas. Históricamente, el estatus de los trabajadores informales los hizo invisibles al estado en América Latina. Como no estaban definidos como empleados según las leyes laborales, no eran elegibles para una protección social basada en el empleo. Y no son lo suficientemente pobres como para calificar para una asistencia social.
Las medidas de ayuda durante la pandemia que adoptaron muchos países latinoamericanos eliminaron esta posición de “vacío intermedio”. Una investigación difundida este verano por el programa legal de Mujeres en Empleo Informal: Globalizando y Organizando (WIEGO por su sigla en inglés) demostró que, de 16 países latinoamericanos, diez reconocían expresamente a los trabajadores informales como sujetos con derechos legales en las leyes de ayuda de emergencia que instituían programas de transferencia de dinero.
Pero, a pesar del reconocimiento legal formal, muchos de estos trabajadores no pudieron recibir los beneficios. En todo el mundo, aquellas personas empleadas en la economía informal han tenido dificultades para acceder a las medidas de ayuda por el COVID-19. Muchas de ellas carecían de información sobre los programas y muchas no podían lidiar con requerimientos burocráticos complicados. Los miembros de este grupo muchas veces no tenían los recursos materiales exigidos para participar en los programas, como documentación apropiada, una cuenta bancaria o un teléfono celular donde poder descargar las aplicaciones o conectarse a Internet. Y este problema es grave en América Latina.
En Ciudad de México, las autoridades municipales instituyeron transferencias de dinero para los trabajadores no asalariados, pero los comerciantes informales dijeron no haber podido acceder al beneficio. Para pagar cosas esenciales como la comida y la renta, echaron mano a sus ahorros o les pidieron dinero prestado a familiares y amigos. En Perú, que por lejos tuvo la iniciativa de transferencia monetaria más importante de la región, se creó un programa específico para beneficiar a los trabajadores independientes y, sin embargo, en Lima, la capital, sólo el 50% de las personas en el sector informal dijeron haber recibido la ayuda de emergencia. Los trabajadores mencionaron problemas con el registro y corrupción o favoritismo político como razones para no haber podido participar en el programa.
En Argentina, cuando los trabajadores informales enfrentaron numerosas barreras para recibir el subsidio de emergencia, organizaciones de trabajadores intervinieron para guiarlos en el proceso y distribuir alimentos entre quienes no podían acceder a los beneficios. Este ejemplo es uno de muchos en los que los trabajadores auto-organizados activaron la ayuda mutua y las redes de solidaridad para cubrir los vacíos en la política estatal o construir modelos alternativos de apoyo y cuidado.
Pero, más allá de demostrar la resiliencia y creatividad de las organizaciones de trabajadores informales, estos casos revelan que el reconocimiento legal formal por sí solo no basta. Al diseñar legislación que da derecho a la gente a medidas de ayuda, como transferencias de dinero, los legisladores deben prestar atención a las barreras estructurales que limitan el acceso a esos beneficios. Las respuestas legales deben basarse en realidades en la práctica.
En la mayoría de los países, WIEGO determinó que el marco legal utilizaba tecnología para acelerar y ampliar el acceso. En Paraguay, los beneficiarios podían registrarse para los beneficios a través de un sitio web, una línea directa y WhatsApp. De la misma manera, el programa de Brasil requería un registro a través de su sitio web oficial o una aplicación móvil. Pero ninguno de estos programas buscaba una manera relevante de superar las desigualdades estructurales subyacentes que definen la subsistencia de los trabajadores informales y ofrecer una manera práctica para que reciban el apoyo brindado por ley. Los trabajadores enfrentaron barreras relacionadas con su falta de educación y acceso a recursos, pero, más fundamentalmente, el diseño de los sistemas creó obstáculos administrativos, como exigencias de ID, posesión de una cuenta bancaria o inscripción en bases de datos nacionales de asistencia social.
Los legisladores merecen crédito por reconocer a los trabajadores informales y tomar una medida importante para garantizar su inclusión socioeconómica. De todos modos, al diseñar políticas de protección social, tienen la obligación de considerar una implementación práctica. Reducir las barreras de acceso y hacer que los sistemas funcionen para la gente que los necesita es crítico para garantizar que los trabajadores informales se beneficien del reconocimiento legal.
Una estrategia simple pero transformadora puede ayudar a identificar las brechas en el diseño e implementación de las leyes: la inclusión de los más afectados en el proceso legislativo. En el caso de las medidas de protección social para los trabajadores informales, esto implica involucrarse con sus organizaciones y representantes. Estos intercesores pueden garantizar que las necesidades, intereses y condiciones de vida de los trabajadores informales sean tenidas en consideración a la hora de formular políticas que afectarán su subsistencia. Sólo con este aporte el reconocimiento legal podrá cumplir con su propósito intencionado de brindar protección social.
Mariana Prandini Assis, a Brazilian human rights lawyer, is an Aspen New Voices fellow and an assistant professor at the Universidade Federal de Goiás.