Los dirigentes mundiales han pregonado el éxito aparente de la consecución en 2010 –mucho antes del plazo de 2015– del objetivo de desarrollo del Milenio de reducir a la mitad la proporción de personas que estaban viviendo por debajo del umbral de la pobreza en 1990, pero, en medio de una pobreza duradera, una desigualdad en aumento y un crecimiento anémico en muchos países en desarrollo, el éxito de las políticas y los programas del pasado contra la pobreza parece dudoso.
En realidad, aparte del Asia oriental y pese a varios ligeros aumentos del crecimiento económico, expansión sostenida en algunos países en desarrollo grandes y compromisos públicos por parte de la comunidad internacional para con la Declaración del Milenio de 2000, que propició la formulación de los objetivos de desarrollo del Milenio, los avances han sido modestos y la situación ha empeorado en algunos países y regiones,
Esa ejecutoria irregular pone en entredicho la eficacia de las políticas tradicionales de reducción de la pobreza, con frecuencia identificadas con el Consenso de Washington, que transformó la concepción de la pobreza en el decenio de 1980. Las reformas del Consenso de Washington –incluidas la estabilización macroeconómica (definida como una inflación baja, de una sola cifra) y la liberalización de los mercados– habían de reducir la pobreza acelerando el crecimiento económico.
Pero se prestó poca atención a las causas estructurales de la pobreza, como, por ejemplo, la desigualdad de activos y oportunidades o la desigualdad de las consecuencias distributivas del crecimiento y, como los trabajadores no especializados suelen ser los primeros en perder sus empleos en las desaceleraciones económicas, mientras que el empleo va a la zaga por lo general de la recuperación de la producción, la reducción de la inversión en salud, educación y otros programas sociales aumentó en última instancia la vulnerabilidad de los pobres.
Así, pues, no es de extrañar que las secuelas de la crisis económica que estalló en 2008, la peor desde la Gran Depresión del decenio de 1930, haya movido a los expertos, las autoridades y las instituciones financieras internacionales a replantearse la cuestión de la pobreza. Muchos están rechazando las perspectivas en tiempos predominantes sobre la pobreza y la privación y advierten que propician prescripciones normativas ineficaces.
Por ejemplo, el Informe sobre la situación social en el mundo de 2010 de las Naciones Unidas y el libro complementario Poor Poverty: The Impoverishment of Analysis, Measurement, and Policies (“Pobre pobreza. El empobrecimiento del análisis, la evaluación y las políticas”) iban encaminados a hacer avanzar el debate sobre la pobreza examinando el marco normativo tradicional y evaluando los programas populares de reducción de la pobreza. En ellos se afirma la necesidad de pasar del pensamiento fundamentalista sobre el mercado libre, que ha predominado en las estrategias de reducción de la pobreza de los últimos decenios, a medidas adaptadas al marco al que correspondan para fomentar el desarrollo sostenible y la igualdad.
De hecho, esos informes impugnan el planteamiento predominante, que ha dejado a más de mil millones de personas viviendo por debajo del umbral de la pobreza (definida como el equivalente de la paridad de poder adquisitivo de 1,25 dólares al día en 2005) y no ha impedido que el crecimiento económico se estancara en la mayoría de los países. Entretanto, la desigualdad ha aumentado a escala mundial: incluso en países que han experimentado una rápida expansión económica, en particular China y la India. Si bien el crecimiento suele ser necesario para la reducción de la pobreza, no necesariamente se plasma en creación de puestos de trabajo, como lo demuestra la ejecutoria reciente de crecimiento sin creación de puestos de trabajo –o sólo de pocos– en muchos países.
Las Naciones Unidas alientan a los gobiernos para que desempeñen un papel de desarrollo más proactivo, que entrañaría un planteamiento de políticas integradas encaminado a fomentar el cambio estructural y al tiempo reducir la desigualdad, la vulnerabilidad y la inseguridad económica. El crecimiento debe pasar a ser más estable, con una política macroeconómica coherentemente anticíclica, una gestión prudente de la cuenta de capital y una mayor capacidad de resistencia a las conmociones externas.
En general, las economías que han tenido éxito en materia tanto de crecimiento económico como de reducción de la pobreza en los tres últimos decenios lo han debido a la adopción de políticas pragmáticas y heterodoxas. Invocando con frecuencia un lenguaje favorable al mercado y a los inversores, han alentado por lo general la inversión privada, en particular en las actividades económicas deseadas, como, por ejemplo, las que crean más oportunidades de empleo u ofrecen rendimientos a escala cada vez mayores.
Pero la condicionalidad de la ayuda y los compromisos con tratados han limitado en gran medida la capacidad de acción de las autoridades en la mayoría de los países en desarrollo, sobre todo los más pobres. En particular, el crecimiento lento y las pérdidas de ingresos, debidos a los programas de liberalización económica, han reducido el alcance de la política fiscal, con graves consecuencias para la pobreza y la indigencia. Hay que invertir esa tendencia.
Además, si bien los programas que gustan a la mayoría de los donantes –como, por ejemplo, los microcréditos, la formalización de los títulos de propiedad de la tierra y las reformas estatales– a veces han contribuido a mejorar las condiciones que afrontan los pobres, no han reducido la pobreza en gran medida. Los dirigentes deben examinar, concebir y aplicar opciones substitutivas prágmáticas e innovadoras, en lugar de seguir confiando en políticas y programas ineficaces.
En los últimos decenios, las políticas sociales han comprendido cada vez más alguna forma de prueba de la necesidad para determinar si los beneficiarios reúnen los requisitos para recibir ayuda, aparentemente para aumentar su eficacia en función de los costos, pero, en general, las políticas sociales universales han sido mucho más eficaces y políticamente sostenibles, mientras que las políticas destinadas a los pobres o a los “más pobres de los pobres” han sido con frecuencia costosas y han desatendido a muchos de los necesitados.
El derecho a la seguridad social consagrado en la Declaración Universal de Derechos Humanos requiere la protección social universal para velar por el bienestar de todos, incluidas las personas que viven en la pobreza y las que corren el riesgo de hundirse en ella. Así, pues, la política, las prestaciones y la protección sociales deben ser partes integrantes de las estrategias en pro del desarrollo y la reducción de la pobreza.
En la mayoría de los países, un nivel mínimo de protección social, que puede ayudar a los países a mitigar los efectos negativos de las crisis e impedir que haya quienes se hundan más profundamente en la pobreza, es asequible. Sin embargo, los países con pocos ingresos y los menos adelantados necesitan asistencia para aumentar el nivel mínimo hasta niveles más aceptables.
Para abordar la pobreza mundial eficazmente, los dirigentes mundiales deben aplicar políticas de reducción de la pobreza que apoyen el crecimiento y el desarrollo económicos sostenibles y no excluyentes, que, a su vez, aumentan los recursos fiscales disponibles para el gasto social. Sólo cuando todos los ciudadanos se beneficien del desarrollo económico podrán los dirigentes dedicados a la reducción de la pobreza hablar justificadamente de un éxito auténtico.
Jomo Kwame Sundaram is Assistant Director General at the Economic and Social Development Department of the United Nations Food and Agriculture Organization in Rome. Traducido del Inglés por Carlos Manzano.