Le chancelier allemand, Olaf Scholz, vient de plaider, dans son discours à Prague, pour un vaste élargissement de l’Union européenne (UE) à 30 ou 36 Etats, parmi lesquels l’Ukraine. Il a également défendu la nécessité de construire une Europe plus «géopolitique» alors que de grandes ruptures stratégiques s’accumulent. Des intentions aussi défendues par sa compatriote, Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne. Elle sait que le monde contemporain n’est pas suffisamment apaisé pour que l’Europe désarme. Si elle promeut le Pacte vert et la neutralité carbone à l’horizon 2050 , elle a toujours martelé l’exigence d’une Europe « géopolitique ».
Dans son discours aux Ambassadeurs le 1er septembre, Emmanuel Macron a défendu son idée de « communauté politique européenne » réunissant, chaque semestre, les 27 Etats membres et plusieurs pays qui ne sont pas dans l’UE mais qui en sont très proches (Royaume-Uni, Norvège, Suisse, pays des Balkans et Ukraine). Il a précisé qu’il y avait nécessité de discuter dans cet espace « géopolitique » de questions clefs comme la sécurité alimentaire. Le mot « géopolitique » n’est plus tabou en Europe. Mettons-le en perspective, avec ces discours récents et la décision du Conseil européen de juin 2022 d’accorder à l’Ukraine le statut de candidat, pour interroger le devenir d’une Europe puissance agricole.
Une puissance européenne qui compte
L’UE pèse sur la scène agricole et agroalimentaire mondiale. Elle est forte car 27 Etats la composent, avec des systèmes et des productions variés, complémentaires et qui s’inscrivent dans un cadre réglementaire convergent. Prenons l’une des cultures phares, le blé. En 1995, l’UE à 12 pays en avait une superficie de 12 millions d’hectares et en produisait 75 millions de tonnes, dont 16 à 18 millions étaient exportées. Depuis, quatre élargissements ont été réalisés (1995, 2004, 2007 et 2013). Ils ont considérablement augmenté le potentiel agricole de l’Union, notamment céréalier, malgré la sortie du Royaume-Uni en 2020.
Les surfaces cultivées en blé atteignent 22 millions d’hectares, 10% du total mondial. La production annuelle oscille entre 125 et 140 millions de tonnes. Depuis le début du siècle, en 22 moissons, l’UE a exporté un demi-milliard de tonnes de blé, soit 100 millions de tonnes de moins que les Etats-Unis mais 100 millions de plus que la Russie.
Sur ces 500 millions de tonnes exportées, la moitié l’a d’ailleurs été entre 2015 et 2022. La France assure seule le tiers ces blés exportés . Les pays de l’Europe de l’Est, entrés dans l’UE au XXIe siècle, contribuent à hauteur de 40%. L’élargissement de l’UE aura donc permis depuis de doubler à peu près les surfaces, les récoltes et les exportations de blé.
Produire autrement en Europe, mais autant
Cette question des frontières est intéressante pour l’agriculture européenne. Evidemment, nous pourrions évoquer les frontières climatiques et scientifiques qui tendent à progressivement rétrécir le champ des possibles et complexifient l’acte agricole. Les productions seront sans doute moins stables et les rendements n’évolueront pas avec des courbes similaires à celles enregistrées au siècle dernier. Produire mieux constitue un leitmotiv désormais bien ancré dans le logiciel agricole européen, sans que tout soit clairement balisé pour, à la fois, préserver le volume de production et la rentabilité économique des exploitations agricoles.
Les mesures prévues par le Pacte vert et la nouvelle Politique agricole commune (PAC), qui entrera en vigueur début 2023, laissent planer beaucoup d’incertitudes. Or l’emballement des changements climatiques, observé partout en Europe cet été , place les agriculteurs devant deux perspectives : les désordres météorologiques vont s’amplifier et donc rendre les récoltes plus aléatoires ; l’un des principaux objectifs devrait être désormais de mettre en place des systèmes résilients aux chocs climatiques et donc surtout de faire en sorte de pouvoir produire de la façon la plus stablement dans un monde mouvant. Autrement dit, l’UE doit espérer demain pouvoir produire autrement mais autant.
Un atout de production
Dans cette équation, l'élargissement à l’Ukraine revient sur la table. Que va faire l’Union européenne ? Va-t-elle regarder l’Ukraine comme un atout agricole supplémentaire à mettre à son profit ? Cela signifierait-il alors que l’Europe puissance avance (enfin !) en intégrant (aussi !) l’agriculture comme l’un de ses terrains d’expression privilégiés ?
L’UE serait renforcée sur le plan des volumes agricoles avec une Ukraine en son sein. Elle deviendrait, et de loin, la première puissance en blé du monde. Elle gagnerait aussi en capacité exportatrice, l’Ukraine étant devenu avant la guerre le 4e exportateur mondial de maïs, le 7e de blé et d’orge, sans oublier le tournesol, dont le pays assure la moitié de l’export mondiale.
De la cohérence !
Compte tenu des enjeux alimentaires mondiaux et du rôle de l’agriculture en Ukraine , il serait étonnant de proposer à ce pays d’entrer dans l’UE mais de réduire sa présence sur le marché mondial et d’atténuer son rayonnement agricole. Ce, d’autant que l’UE et ses Etats membres se démènent diplomatiquement et financièrement depuis le printemps dernier, afin de trouver des solutions pour l’agriculture ukrainienne (semences, carburants, etc.) et pour construire des flux ferroviaires à même de sortir ses grains par l’Ouest, faute de trafic sécurisé et fluide en mer Noire. Ces «corridors de solidarité», établis depuis mai 2022, sont-ils conjoncturels ou préfigurent-ils une politique de l’Union plus ambitieuse et de long terme vis-à-vis de l’Ukraine ? Ces éléments prospectifs et agricoles sont-ils d’ailleurs suffisamment débattus à Bruxelles et dans les administrations européennes ? Plus largement, que veulent faire l’UE et les Etats membres avec l’Ukraine ?
En déclenchant la perspective d’une adhésion et en soulignant que la souveraineté alimentaire constituait l’une des premières illustrations de l’autonomie stratégique, les décideurs européens se doivent de garantir une cohérence géopolitique d’ensemble sur le dossier ukrainien. Il ne s’agirait pas de défendre la démocratie et la liberté et de voir in fine d’autres puissances récolter les dividendes d’une Ukraine retrouvant la paix et la croissance économique.
Tout est possible. Le conflit ukrainien peut s’enliser. L’Ukraine peut aussi se scinder en deux, avec une partie de son territoire – à l’est et le long du littoral de la Mer Noire – qui serait russifié. L’agriculture de ce pays et ses exportations en pâtiraient. Le poids de la Russie sur la planète agricole et céréalière en serait augmenté. Nous pouvons aussi imaginer une Ukraine passant sous tutelle onusienne pour y préserver une paix fragile et contrer les menaces russes, non sans l’appui militaire sur place des Etats-Unis. Et, dans ce scénario, voir l’Ukraine reconquérir ses territoires, reprendre des forces agricoles et retrouver massivement le chemin du marché mondial.
Ces productions agricoles ukrainiennes feraient une concurrence redoutable à celles de l’UE, comme elles l’ont fait ces dernières années. Il serait intéressant de voir si Washington serait tenté de faire alors de l’Ukraine une tête de pont pour reprendre des positions géoéconomiques et céréalières dans les espaces d’Asie centrale ou du Moyen-Orient.
Repenser la PAC à la dimension ukrainienne
Imaginons aussi un scénario d’adhésion accélérée de l’Ukraine à l’UE. Une Ukraine membre de l’Union à l’horizon 2030 voudrait dire qu’il faut déjà envisager la future PAC avec une telle puissance sur la balance, qui apporterait des masses stratégiques mais aussi des distorsions de concurrence internes à l’UE, surtout si dans ce scénario on verdit l’agriculteur de l’ouest du continent et on maintient une fonction avant tout productive à l’est, pour ne pas décevoir les nouveaux entrants.
Mais l’Ukraine dans l’Union européenne, c’est aussi envisager un scénario où ce pays apporterait le complément à des productions européennes erratiques en raison d’un climat moins prévisible. En somme, l’Ukraine peut soit renforcer soit maintenir la puissance agricole de l’UE, mais elle peut aussi la faire voler en éclats si se poursuit la renationalisation de politiques agricoles au sein d’une entité où les règles et les objectifs ne sont plus partagés.
Volonté politique et vision stratégique resteront déterminantes. N’attendons pas 2030 pour réfléchir à ces questions. L’UE doit défendre et ses valeurs, et ses intérêts. Cela vaut pour son agriculture et ses objectifs en matière de sécurité alimentaire. Cela veut aussi dire qu’elle doit bien réfléchir avant d’intégrer l’Ukraine et ne pas être guidée par l'émotion.
Sébastien Abis, directeur général du Club Demeter, est géographe et spécialiste de la géopolitique alimentaire. Il pilote chaque année Le Demeter, un ouvrage collectif de référence sur les interactions alimentaires mondiales. Il a publié en 2015 une Géopolitique du blé : un produit vital pour la sécurité mondiale (Armand Colin). Cette année, il est l’auteur, avec Julia Tasse, d’une Géopolitique de la mer (Eyrolles).