El sector eléctrico padece un estado de excepción regulatoria desde hace tiempo, agravado con este Gobierno, que constituye un síntoma preocupante más de la calidad de nuestras instituciones. Llevamos mucho tiempo en el que decisiones regulatorias fundamentales para determinar las condiciones de inversión y de retribución en el sector, y los costes para los consumidores, se han conocido solo cuando se han publicado en el BOE. Ahora se anuncia para finales de mes un nuevo paquete de medidas sobre el sector eléctrico sobre el que nada ha trascendido, en un ejercicio de opacidad del que se alardea. Una democracia no permite abusar ni de los decretos leyes ni de la legislación clandestina. Parafraseando a Churchill, democracia es que el Consejo de Ministros no te sorprenda con una decisión arbitraria e intempestiva, sin debate previo, que cambie radicalmente la rentabilidad esperada de inversiones ya realizadas a 25 o 40 años, salvo por razones de extrema y urgente necesidad.
No es normal, no debe serlo, que en el sector eléctrico se espere con ansiedad, con temor en unos casos y con optimismo en otros, a ver qué sale de esa lotería regulatoria en la que se está convirtiendo el Consejo de Ministros. Una lotería con premios y castigos en la que los números parecen muy desigualmente repartidos.
Basta acudir al área energética de la web del Ministerio de Industria para comprobar de qué estoy hablando. No hay ni un solo documento de política energética de este Gobierno. Ningún diagnóstico ni reflexión estratégica sobre hacia dónde debemos caminar en materia energética a largo plazo, en qué objetivos plasmamos, en diferentes horizontes temporales, 10, 25, 40 años, el reto de conseguir un sistema energético más seguro, más competitivo y más libre de CO2 para combatir el cambio climático. En este sector, saber dónde queremos ir a largo plazo es fundamental, no solo para trazar hojas de ruta hacia los objetivos fijados para ese horizonte, teniendo en cuenta que se trata de un sector muy intensivo en capital y cuyas inversiones se amortizan en 25, 40 y hasta 60 años, sino también para orientar la respuesta a nuestros problemas más inmediatos, porque muchas de las decisiones que adoptamos ahora, acuciados por lo urgente, pueden condicionar nuestra capacidad para conseguir lo importante.
Pero es que tampoco hay ni un solo documento que analice ninguno de los problemas que han dado lugar a la espasmódica legislación del Gobierno durante los últimos 18 meses, incumpliendo flagrantemente lo previsto en el capítulo 1 de la Ley 2/2012 de Economía Sostenible sobre la mejora de la calidad de la regulación. No es que no estén en la web, es que no se ha hecho lo que hubiera sido lógico: diagnosticar un problema, exponer las soluciones alternativas, concretando aquella por la que se inclina el Gobierno, y pedir, en un debate abierto, opiniones, sugerencias y propuestas antes de elaborar la norma a aprobar por el Gobierno o a remitir al Parlamento. Ese es el funcionamiento normal de las democracias avanzadas. En la web energética del ministerio no hay más que normas aprobadas, cuestiones administrativas, y estadísticas. Todo ello, dicho sea de paso, con un nivel tecnológico y un diseño impropios del ministerio de las telecomunicaciones y de la sociedad de la información.
Aunque me duela, en una etapa en la que necesitamos recuperar autoestima, invito a los lectores a entrar en la web del ministerio de energía y cambio climático de Reino Unido para contrastar. En ella se puede acceder a todos los documentos, directamente o por enlaces, que se han elaborado desde 2010, cuando se inició el debate sobre la reforma de su mercado eléctrico, que se ha traducido en la presentación en 2012 de un proyecto de ley que todavía está debatiéndose en el Parlamento. Se trata de unas propuestas de reforma bastante radicales, en el país que fue el adelantado de Europa en la liberalización del sector, que se enmarcan en una estrategia energética con horizonte 2050, con un calendario de implementación de varios años para asegurar un paso ordenado y previsible desde el modelo actual al del futuro. Se puede estar más o menos de acuerdo con lo que se propone en cuanto a mix energético, a mí en general me parecen atinadas las propuestas de reforma del mercado eléctrico para esos objetivos, pero sobre todo es difícil discutir la calidad democrática del debate y la obsesión porque el mercado reformado proporcione a los inversores, como resultado de la competencia, señales económicas de largo plazo que orienten, y aseguren las inversiones de forma coherente con la estrategia energética para conseguir un sistema eléctrico seguro, competitivo y muy poco emisor de CO2, que con el mercado vigente no se produce.
En España ha habido un único intento de realizar un debate similar para una revisión general del modelo regulatorio y de mercado en el sector eléctrico con el Libro Blanco que el Gobierno encargó a Pérez-Arriaga en 2005, pero la experiencia se frustró porque nuestras instituciones no son lo suficientemente fuertes para aguantar algunas embestidas corporativas.
Es cierto que los problemas que se han ido acumulando en nuestro sector eléctrico son considerables. Una demanda que no solo no ha seguido creciendo como se preveía antes de la crisis, sino que ha retrocedido hasta los niveles de 2005, provocando un exceso de capacidad, elevando los costes medios del suministro en un sector con muy elevados costes fijos, y generando un importante agujero de ingresos que explica una parte relevante del déficit de tarifa. Un tratamiento mal resuelto del régimen de retribución del parque histórico, construido antes de la liberalización, en perjuicio de los consumidores. Un exceso de capacidad por sobreinversión en ciclos combinados, una parte del cual sigue siendo fundamental como respaldo de la intermitencia de la generación renovable, basada en expectativas sobre evolución de la demanda que no se han confirmado. Un desarrollo de la generación fotovoltaica 10 veces superior a lo previsto, en una fase demasiado inmadura (cara) de su evolución tecnológica, sin que funcionaran adecuadamente los mecanismos para ajustarla a los objetivos. Un mercado eléctrico cuyo diseño no proporciona una señal económica adecuada a largo plazo para incentivar la inversión en nueva capacidad (no necesaria en esta década) para cumplir los objetivos de la política energética, y asegurar razonablemente la rentabilidad de las inversiones, porque se adapta mal al mix de generación que tenemos, con elevada presencia renovable, y aun peor al mix hacia el que debemos ir en el camino de la descarbonización. Un mercado de emisiones europeo que ha fracasado en su objetivo de proporcionar, con el precio del derecho de emisión de cada Tm de CO2, la señal económica a largo plazo que incentive las mejoras en eficiencia energética y la sustitución de energías fósiles por energías libres de CO2. Un problema de pérdida de competitividad de los consumidores industriales intensivos en energía eléctrica que se ha pretendido resolver con una legislación sobre interrumpibilidad ad hoc para unos pocos, generando una discriminación arbitraria entre los escogidos y el resto, y una diferencia no justificada en el coste neto de la electricidad entre empresas electro-intensivas que compiten en el mismo mercado.
Tenemos un modelo regulatorio, incluido un mercado eléctrico, necesitado de una profunda revisión. Pero ello no justifica seguir dando arbitrarios martillazos a la regulación, desigualmente repartidos, en la más absoluta opacidad, sin que se moleste el ministerio y el Gobierno en someter a debate hacia dónde quiera ir en política energética y en regulación y cómo se enmarcan las decisiones concretas a adoptar en ese objetivo, más allá de las generalidades de las intervenciones públicas de sus responsables. Así no resolveremos nuestros problemas porque, acudiendo al filósofo, para quien no sabe adónde va ningún viento es favorable.
Luis Atienza Serna ha sido presidente de Red Eléctrica de España.