Esta es una pregunta central en la lucha estatal contra la pandemia. Y aún no tiene una respuesta fiable. Desde que empezó el contagio masivo en España, la respuesta pública contra la pandemia ha tenido muy diversos protagonistas. En un primer momento, justo antes del 14 de marzo, la respuesta pública fue, sobre todo, de las comunidades autónomas y —en menor medida— de los Ayuntamientos. Entre el 6 y el 13 de marzo —conforme crecía el número de ingresos hospitalarios—, varias comunidades autónomas suspendieron la actividad educativa presencial, recomendaron el teletrabajo, suspendieron concentraciones públicas e incluso confinaron a poblaciones enteras (Igualada, en Cataluña, o Arroyo de la Luz, en Extremadura). Es el 14 de marzo de 2020, con la declaración del estado de alarma, cuando el Gobierno estatal cobra todo el protagonismo, dirigiendo de forma centralizada la lucha contra la pandemia. Transcurridos dos meses de protagonismo estatal, y una vez iniciada la “desescalada”, con la quinta prórroga del estado de alarma se abrió paso la llamada “cogobernanza” del Estado y las comunidades autónomas en la lucha contra la covid-19. Esta “federalización” en la lucha contra la pandemia se consolidó en la sexta y última prórroga. Desde ese momento, y una vez extinguido el estado de alarma, las comunidades autónomas han vuelto a ser las protagonistas de la lucha epidemiológica. Incluso cuando proliferan los rebrotes y los contagios son claramente intercomunitarios, como está ocurriendo en varias zonas limítrofes entre Cataluña y Aragón. Visto todo este proceso, podemos hacer una pregunta para España y de paso para el resto del mundo: ¿es mejor el mando único o la respuesta descentralizada?
En el mundo a nuestro alrededor hemos visto respuestas unitarias muy eficaces, como las de China, Japón o Corea del Sur. Pero también hemos visto mandos únicos menos eficaces, como el francés, el británico, el peruano o el colombiano. De la misma forma, hemos visto buenas respuestas descentralizadas, como las de los länder alemanes o las provincias canadienses, junto a otras menos operativas, como las de los Estados mexicanos y, sobre todo, las de los Estados Unidos. Con tanta diversidad podría decirse que la clave no está tanto en la forma unitaria o federal del Estado como en qué tipo de mando único o descentralizado ha regido en cada país.
Mirando a España, se puede afirmar que el mando único propiciado por la declaración de estado de alarma ha producido resultados positivos, aunque no óptimos. Las severas medidas restrictivas del Gobierno consiguieron doblegar la curva de contagios, aunque tan severas medidas no eran propiamente necesarias en toda España (pensemos en Galicia y las islas). Por tanto, aunque la respuesta ha sido eficaz, no siempre ha sido igualmente proporcionada. Es posible —aunque esta hipótesis es de comprobación casi imposible— que esa misma eficacia se hubiera alcanzado sin estado de alarma. Mediante la acción sanitaria y de protección civil de las autoridades autonómicas, complementada con algunas medidas de coordinación estatal y con prohibiciones estatales de movilidad entre comunidades autónomas. Si se siguen produciendo rebrotes, si algunas comunidades autónomas no consiguen controlar los contagios y, sobre todo, si se generaliza la transmisión entre comunidades autónomas, es posible que pronto podamos hacer un test comparativo entre el mando único y la respuesta federalizada.
Lo más importante, desde la perspectiva del Estado autonómico, es comprobar que nuestro sistema constitucional es flexible, permite la adaptación a la realidad sanitaria y epidemiológica. Es descentralizado con carácter general, pero permite el mando único (a través del estado de alarma) en situaciones extremas. Y no impone una única forma de estado de alarma y de mando único, sino que favorece su adaptación al ritmo de la certidumbre científica y de los datos epidemiológicos. Así es como se explica que inicialmente la respuesta epidemiológica fuera autonómica; que luego hayamos pasado por un estado de alarma muy unitario; que después lo hayamos tenido más descentralizado, y que finalmente hayamos llegado a una “nueva normalidad” protagonizada por las comunidades autónomas bajo liviana coordinación estatal. Quizá, después de todo, nuestro sistema territorial no sea malo. Porque permite el mando único cuando este es verdaderamente imprescindible. Pero sigue atribuyendo a las comunidades autónomas la respuesta sanitaria y de salud pública frente a epidemias localizadas, lo cual facilita respuestas proporcionadas a los datos de contagio en cada territorio.
Ahora, a la vista del crecimiento exponencial de rebrotes y contagios, ¿volverá el mando único? Puede que sí. Pero no es probable. Dependerá de cuán extrema sea la situación. Más bien, una vez reducida la incertidumbre científica y sanitaria, y a la vista del Real Decreto-Ley 21/2020, de 9 de junio, la lucha contra la covid-19 en la “nueva normalidad” seguirá siendo autonómica, aunque con posibles medidas complementarias, suplementarias o prevalentes del Ministerio de Sanidad, si se dan situaciones de “urgente necesidad” que así lo reclamen. El mando único, como lo conocimos en marzo y abril, queda ya lejos.
Francisco Velasco Caballero es catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Autónoma de Madrid.