En un momento de crecimiento económico deslucido, los países en todo el mundo intentan diseñar e implementar estrategias para fomentar y sustentar la recuperación. La palabra clave es estrategia: para triunfar, los responsables de las políticas deben asegurar que se implementen medidas destinadas a abrir la economía, impulsar la inversión pública, mejorar la estabilidad macroeconómica y aumentar la dependencia de los mercados y los incentivos para la asignación de recursos, en paquetes razonablemente completos. Perseguir sólo algunos de estos objetivos genera resultados claramente inferiores.
China ofrece un ejemplo revelador. Antes de que Deng Xiaoping lanzara la política de "reforma y apertura" en 1978, el país tenía niveles relativamente altos de inversión del sector público. Pero la economía centralmente planificada carecía de incentivos de mercado y estaba esencialmente cerrada a los principales mercados de la economía global para bienes, inversión y tecnología. En consecuencia, los retornos sobre la inversión pública eran modestos, y el desempeño económico de China era mediocre.
La transformación económica de China comenzó con la introducción en los años 1980 de incentivos de mercado en el sector agrícola. Luego de esas reformas se produjo una apertura gradual a la economía global, un proceso que se aceleró a comienzos de los años 1990. El crecimiento económico dio un gran salto hacia adelante, y los retornos sobre la inversión pública se dispararon, alcanzando una tasa de crecimiento anual superior al 9% del PBI, al poco tiempo de que se implementaran las reformas.
La clave para una estrategia de crecimiento exitosa es asegurar que las políticas se refuerzan y mejoran entre sí. Por ejemplo, fomentar los retornos sobre la inversión pública -crítica para cualquier plan de crecimiento- exige políticas y condiciones complementarias, en áreas que van de la asignación de recursos al contexto institucional. En términos de efectividad, el paquete de políticas es más que la suma de sus partes.
Por supuesto, la cartera específica de políticas varía según el grado de desarrollo de un país; las dinámicas de crecimiento de una etapa incipiente son marcadamente diferentes de las de los países avanzados y de ingresos medianos. Pero el imperativo es el mismo. De la misma manera que la China en desarrollo alcanzó un crecimiento rápido recién cuando se implementó un paquete de políticas integrales, los países avanzados que se esfuerzan por restablecer los patrones de crecimiento sustentable hoy han descubierto que los paquetes de políticas incompletos producen recuperaciones lentas y un crecimiento y creación de empleo por debajo del potencial.
Consideremos el desempeño post-crisis de la Unión Europea y de Estados Unidos. Si bien ambos han tenido su cuota de problemas, a Estados Unidos le está yendo de algún modo mejor (aunque todavía enfrenta desafíos importantes a la hora de generar empleo de ingresos medios).
La diferencia no es que Estados Unidos lanzara un estímulo fiscal importante centrado en la inversión del sector público; ese estímulo no se implementó, aunque muchos economistas, entre los que me incluyo, creemos que habría generado una recuperación más rápida y un crecimiento de largo plazo más sólido. La diferencia tampoco consiste en una mayor efectividad política; son pocos los que dirían que al gobierno de Estados Unidos le está yendo bien en estos días, dada la creciente parcialidad y un marcado descuerdo respecto de cuál es el papel apropiado que debe ejercer.
La economía de Estados Unidos se ha beneficiado de dos factores: su mayor flexibilidad estructural y dinamismo en relación a Europa, y el mandato más amplio de la Reserva Federal de Estados Unidos, que ha perseguido una política monetaria mucho más agresiva que el Banco Central Europeo. Si bien los analistas difieren respecto de la importancia relativa de estos dos factores -y, de hecho, resulta difícil ponderarlos-, sí se puede decir que ambos facilitaron la recuperación de Estados Unidos.
Europa hoy está haciendo una gran apuesta al incremento de la inversión del sector público, utilizando una combinación de financiamiento a nivel de la UE y de programas de inversión nacionales, quizá potenciados por una modificación de las reglas fiscales de la UE. Dado que la desinversión del sector público es una causa común de un crecimiento inferior a lo esperado, esta es una medida en la dirección correcta.
Sin embargo, la inversión pública no basta. Sin reformas estructurales complementarias que fomenten la inversión privada y la innovación -y, por ende, permitan que las economías se adapten y compitan en una economía global impulsada por la tecnología-, un programa de inversión pública tendrá un impacto decepcionantemente débil en el crecimiento. Por el contrario, la inversión pública financiada por deuda producirá un estímulo de corto plazo, a costas de una estabilidad fiscal a más largo plazo.
El problema es que las reformas estructurales son notoriamente difíciles de implementar. Por empezar, se topan con la resistencia política de quienes pierden en el corto plazo, entre los que se encuentran las empresas y los sectores protegidos por las rigideces existentes. Es más, para asegurar que esas reformas en definitiva beneficien a todos, debe de haber una sólida cultura de confianza y una determinación para impedir que acuerdos más flexibles conduzcan a abusos.
Finalmente, las reformas estructurales exigen de tiempo para entrar en vigencia. Esto es particularmente válido en el caso de la eurozona, cuyos miembros abandonaron una herramienta crucial para acelerar el proceso -ajustes del tipo de cambio para responder por los diferentes niveles de productividad de las economías- cuando adoptaron la moneda común.
El presidente del BCE, Mario Draghi, recientemente sostuvo que, como las políticas que retardan el crecimiento de los países individuales de la UE tienen efectos externos negativos, quizá no deberían ejercer un control sin obstáculos en ciertas áreas de políticas. Si bien la autoridad de supervisión financiera de los países miembro ya se está viendo limitada por la centralización de la regulación bancaria y los mecanismos de resolución, la sugerencia de Draghi tiene un alcance mucho mayor.
Uno se pregunta si la propuesta de Draghi es políticamente factible en el contexto de la UE. Aún si lo fuera, ¿sería necesaria? Todas las economías tienen subunidades en las que la productividad económica, el crecimiento y el dinamismo varían considerablemente. Por cierto, los diferenciales en la calidad de gobernancia y las políticas parecen ser persistentes, inclusive en economías que tienen un desempeño bastante bueno en general.
Tal vez parte de la respuesta consista en impedir que las subunidades -en el caso de la UE, los países miembro- no cumplan con las reformas. Pero la centralización conlleva sus propios costos.
Dado el riesgo inherente de apostar a la convergencia de las políticas, la movilidad laboral -que permite que el capital humano altamente valioso, especialmente los jóvenes bien educados, abandonen las regiones rezagadas y se dirijan a aquellas que ofrecen más y mejores oportunidades de empleo- podría resultar una herramienta crítica para el ajuste.
Dadas las circunstancias, la movilidad laboral es imperfecta en la UE. Pero, con una capacitación lingüística y la implementación de algo parecido a la estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo (que apuntaba a crear una "economía de aprendizaje" innovadora, apuntalada por políticas sociales y ambientales inclusivas), la movilidad podría mejorarse.
Sin embargo, una movilidad laboral más fluida no es ninguna panacea. Como sucede con cualquier otro elemento de una estrategia de crecimiento, los esfuerzos que se refuerzan mutuamente son la única manera de alcanzar el éxito. Media hogaza puede ser mejor que nada, pero la mitad de los ingredientes no se traducen en la mitad de los resultados esperados.
Michael Spence, a Nobel laureate in economics, is Professor of Economics at NYU’s Stern School of Business, Distinguished Visiting Fellow at the Council on Foreign Relations, Senior Fellow at the Hoover Institution at Stanford University, Academic Board Chairman of the Fung Global Institute in Hong Kong, and Chair of the World Economic Forum Global Agenda Council on New Growth Models. He was the chairman of the independent Commission on Growth and Development, an international body that from 2006-2010 analyzed opportunities for global economic growth, and is the author of The Next Convergence – The Future of Economic Growth in a Multispeed World.