La capacidad de los países para implementar políticas de desarrollo depende en gran medida de tener políticas tributarias eficaces que les aseguren un adecuado nivel de recursos públicos. Pero en la mayor parte de los países en desarrollo, la recaudación impositiva es baja, y esto les impide avanzar hacia un desarrollo económico más equilibrado, inclusivo y sostenible que les permita mejorar la salud pública y elevar los niveles de vida de la población.
Si bien los ingresos extratributarios pueden contribuir una parte considerable del PIB total de algunos países, en las naciones de bajos o medianos ingresos la media del cociente entre recaudación impositiva y PIB es aproximadamente 15% y 19%, respectivamente, valor considerablemente menor a la media de los países de la OCDE, que es superior al 35%. Para financiar proyectos de desarrollo, los países de bajos y medianos ingresos deben idear e implementar estrategias impositivas que les permitan mejorar la recaudación.
Para ello, es necesario abandonar el difundido dogma que dice que no hay que aumentar los impuestos a menos que sea absolutamente necesario. Este dogma se basa en el supuesto de que reducir las tasas impositivas aumenta el cumplimiento de los contribuyentes y, por consiguiente, el cociente recaudación impositiva/PIB; y favorece el uso de impuestos indirectos (por ejemplo, al valor agregado) como modo de ampliar la base imponible al incluir a los sectores de menores ingresos.
Entretanto, los impuestos directos a las corporaciones y los individuos han seguido una tendencia declinante, a pesar de que es dudosa la tesis de que esta reducción asegura la inversión y el crecimiento. Como resultado, en la mayoría de los países del África subsahariana y América Latina, el cociente recaudación impositiva/PIB se estancó o disminuyó.
En muchos países en desarrollo, la recaudación impositiva total surge de tres fuentes principales: impuestos internos a bienes y servicios (impuestos sobre las ventas e impuestos especiales al consumo); impuestos directos (sobre todo, a las corporaciones); y, la parte más importante, impuestos al comercio exterior (derechos aduaneros). Pero esta última categoría se redujo a la par de la liberalización del comercio internacional, sin que las otras dos compensaran la pérdida que ello supuso.
Por el contrario, en los países de altos ingresos, los impuestos sobre la renta (principalmente, la de los individuos) aportan la mayor parte de la recaudación impositiva (aproximadamente, el 36%), mientras que los impuestos internos a bienes y servicios equivalen a poco más de la cuarta parte del total, y otro tanto hacen las cargas sociales. Además, la contribución de los derechos aduaneros al total de ingresos suele ser baja.
Por supuesto, los países en desarrollo no tienen por qué copiar los sistemas impositivos de las economías desarrolladas. Después de todo, ninguna solución puede servir para todos los países, ni tampoco para todos los países en desarrollo. Y la política tributaria debe evolucionar según cambian las circunstancias de las economías.
Lo que sí deben hacer los gobiernos de los países en desarrollo es aprovechar la experiencia de los países desarrollados, y la de otros países en desarrollo, para diseñar políticas tributarias que cumplan los requisitos básicos de operabilidad, elasticidad y estabilidad. Esto puede incluir: ampliar la base imponible; reducir la elusión y la evasión fiscal; mejorar los mecanismos de cobro; y desarrollar nuevas estrategias impositivas que apelen a la cooperación internacional.
En muchos países ya se implementaron reformas tributarias que permitieron un considerable incremento de la contribución de los impuestos directos a la recaudación total. Un modo de afianzar este avance sería subir los impuestos que afectan a los sectores más pudientes para desarrollar un marco tributario más progresivo.
Además, los gobiernos deben esforzarse en mejorar el cumplimiento impositivo y reducir la evasión, para lo cual es necesario limitar la autoridad discrecional de los funcionarios encargados. Por ejemplo, una medida que puede ayudar a limitar la corrupción es informatizar la administración tributaria, ya que eso dificulta la adulteración de los registros pertinentes.
En países en desarrollo ya se están aplicando innovaciones a los sistemas de administración tributaria (especialmente para llegar a ciudadanos a los que es difícil cobrarles impuestos) que tienen por objeto aumentar la contribución del impuesto sobre la renta personal al total de lo recaudado. Pero todavía se puede hacer más; por ejemplo, exigir la presentación de la declaración de la renta a toda persona que sea dueña de una casa o un vehículo, pertenezca a un club, posea tarjeta de crédito, pasaporte, licencia de conducir u otro documento de identidad o sea titular de un servicio telefónico.
Además, un modo muy conveniente de recaudar para las arcas públicas de los países en desarrollo es cobrar impuestos especiales al consumo, ya que se aplican principalmente a productos como el alcohol, el tabaco, la gasolina, los vehículos y las piezas de repuesto, que implican pocos productores, grandes volúmenes de venta, demanda relativamente inelástica y facilidad de observación. Los impuestos especiales se pueden cobrar cuando los bienes salen de fábrica o llegan a puerto, lo que simplifica la medición, el cobro y el control, garantiza la cobertura y limita la evasión. Pero a pesar de contar con una importante base y suponer costos administrativos reducidos, los impuestos especiales al consumo todavía equivalen a menos del 2% del PIB de los países de bajos ingresos, en vez del 3% aproximado en los países de altos ingresos.
Los países en desarrollo también deben buscar el modo de compensar las consecuencias de la globalización. Por ejemplo, la movilidad del capital aumenta las oportunidades de evasión fiscal, ya que las autoridades impositivas no tienen el mismo grado de control sobre los ingresos que perciben sus ciudadanos en el extranjero, y existen países e instituciones financieras que se especializan en ocultar información relevante. Cuando el país donde se pagan dividendos, intereses, regalías y comisiones de gestión no cobra impuestos por estos conceptos, es más fácil que pasen inadvertidos en el país de residencia. De hecho, en algunos lugares (por ejemplo, en Estados Unidos), no se cobran impuestos sobre los intereses de grandes depósitos bancarios de extranjeros no residentes.
La globalización también puede facilitar la elusión fiscal legal. Por ejemplo, para minimizar las obligaciones fiscales derivadas de operaciones internacionales, las corporaciones multinacionales suelen aplicar precios de transferencia (contabilizar bienes, servicios y recursos transferidos entre filiales o subsidiarias de una misma compañía) o aprovecharse de las discrepancias en las normas y tasas impositivas, y eligen para sus negocios a los países con regímenes tributarios más favorables o laxos.
Por último, la competencia por atraer la inversión directa extranjera puede llevar a que los gobiernos reduzcan sus tasas impositivas y aumenten las exenciones para los inversores externos. Como está demostrado que la implementación de ciertos cambios en las políticas tributarias va acompañada de súbitas salidas de capitales, los gobiernos suelen ser renuentes a elevar los impuestos sobre la renta (que se han reducido abruptamente desde fines de los setenta) o cobrar impuestos a los dividendos y las rentas financieras, por temor a la fuga de capitales. Pero la exención de impuestos directos es una pérdida innecesaria de ingresos, porque ayuda poco o nada a evitar el desvío de inversiones internacionales y tampoco sirve para atraerlas.
Con políticas de competencia impositiva desleal, todos los países en desarrollo perderán recaudación y verán disminuidas sus posibilidades de lograr un desarrollo equilibrado, inclusivo y sostenible. Los ministros de finanzas y las autoridades impositivas de los países en desarrollo deben cooperar entre sí y con sus homólogos de la OCDE para tapar los agujeros existentes y establecer políticas tributarias eficaces que sirvan a sus intereses comunes. Ahora que con el crecimiento de la deuda pública en todo el mundo la recuperación económica mundial se enfrenta a mayores restricciones (reales e imaginarias) de los presupuestos públicos, esta cooperación es más imperiosa que nunca.
Jomo Kwame Sundaram is Assistant Director General at the Economic and Social Development Department of the United Nations Food and Agriculture Organization in Rome. Traducción: Esteban Flamini.