¿Miedo por el fantasma de la Glass-Steagall?

La ley Glass-Steagall de 1933, que fue polémica durante mucho tiempo y separó en Estados Unidos a los bancos comerciales que captan depósitos de los bancos de inversión que negocian con títulos, ha vuelto a ser noticia. Esta separación simbolizó durante mucho tiempo la inusual historia de la regulación bancaria estadounidense –probablemente, la más inusual en el mundo desarrollado.

La regulación bancaria estadounidense había forzado largamente a los bancos a mantener su tamaño pequeño y su alcance local (imposibilitándoles la apertura de sucursales en otros estados), a diferencia de sus equivalentes europeos y japoneses, al tiempo que limitaba su capacidad operativa (impidiéndoles combinar la banca comercial con la de inversión). Los límites continuaron hasta la década de 1990, cuando el Congreso revocó la mayor parte de esta estructura regulatoria. Pero ahora, la idea de una nueva Glass-Steagall ha regresado, y no solo en Estados Unidos.

Sandy Weill, alguna vez director general de Citigroup, dijo el mes pasado que permitir la fusión de los bancos comerciales con los de inversión fue un error. Se trata del mismo Weill que cabildeó para erradicar la Glass-Steagall y construir el Citigroup actual, que reunió a bancos tradicionales de captación de depósitos, empresas de seguros y corredores de valores. De hecho, Weill diseñó un acuerdo para fusionar al Citi con una aseguradora mayor –algo ilegal en la época, según la Glass-Steagall– y luego impulsó la revocación de la ley, para dar vía libre a esa fusión.

Un debate semejante está en curso en Gran Bretaña. Una comisión dirigida por Sir John Vickers, economista de Oxford y ex economista jefe del Banco de Inglaterra, pretende que las operaciones de banca minorista se «cerquen» contra las actividades bancarias de inversión y de operaciones con títulos, que son más riesgosas. El cerco no es exactamente una separación al estilo Glass-Steagall, ya que esa ley prohibía a los bancos comerciales hasta la afiliación con bancos de inversión, pero el espíritu es el mismo.

La causa del replanteamiento es, por supuesto, la reciente crisis financiera. La gente se pregunta si Weill y Vickers están actualmente en lo cierto, o si lo estaba Weill hace dos décadas, cuando favorecía la fusión de los bancos comerciales con los de inversión.

En realidad, es incorrecto poner esa pregunta en el primer lugar. La primer pregunta que se debe responder es si la revocación de la ley Glass-Steagall contribuyó fuertemente a la crisis financiera en EE. UU. Si lo hizo, la derogación debería reverse, y rápidamente. Si no contribuyó en mucho a la crisis, mantener separadas las operaciones riesgosas y la base de depósitos de los bancos comerciales aún puede resultar deseable, pero no se trata de algo cuya necesidad haya quedado «demostrada» por la crisis financiera.

Quienes dicen que la reciente crisis financiera indica que debemos volver a implementar la Glass-Steagall, pasan por alto qué falló y qué no: los mayores fracasos en la crisis de 2008 –Lehman Brothers, AIG, y el Reserve Primary Fund– no eran bancos comerciales de captación de depósitos sobre los cuales la derogación de la Glass-Steagall haya tenido un gran impacto. AIG era una megaaseguradora. Lehman era un banco de inversión. El Reserve Primary Fund –que cayó por sus compras de pagarés a Lehman– era un fondo común de inversiones en el mercado monetario, no un banco comercial.

Es cierto, la mayoría de los bancos comerciales, como el Citibank y el Bank of America, se tambalearon, pero no estuvieron en riesgo debido a su suscripción de títulos para clientes corporativos o sus divisiones de operaciones con títulos, sino por la forma en que (incorrectamente) gestionaron los títulos hipotecarios. Los créditos hipotecarios, sin embargo, constituyen una actividad de larga data para los bancos comerciales y de ahorro, que en gran medida no se vio afectada por la Glass-Steagall o su derogación.

Algunas actividades de los bancos comerciales se encuentran más próximas a las operaciones con títulos. La llamada «Regla de Volcker», propuesta por Paul Volcker, expresidente de la Reserva Federal de EE. UU., es una mini Glass-Steagall, que busca prohibir las operaciones con derivados a los bancos comerciales de captación de depósitos –algo que actualmente se percibe como una actividad peligrosa para ellos. Pero, nuevamente, si bien las operaciones con derivados desempeñaron un papel importante en la crisis (la incapacidad de AIG para hacer frente a sus riesgosos swaps de incumplimiento crediticio sin un rescate gubernamental es el mejor ejemplo), la derogación de la Glass-Steagall no disparó las operaciones más riesgosas en las instituciones que fallaron. Su reimplementación tendrá escasos efectos, si es que tiene alguno, además de los que supuestamente logrará la Regla de Volcker.

El mejor argumento contra la derogación de la Glass-Steagall no es que mezclar la banca comercial con la de inversión causó la crisis. Por el contrario, el argumento surge de una percepción general: las instituciones financieras se han tornado demasiado complicadas para ser reguladas y demasiado grandes para caer, incluso si se mantienen dentro de sus negocios tradicionales. Por lo tanto, deberíamos simplificarlas y fortalecerlas.

Pero incluso si esas son las metas, la reciente atención al rechazo de la Glass-Steagall no ayuda, ya que no es la manera más importante para simplificar y fortalecer los bancos estadounidenses. Por lo tanto, desvía la atención de los responsables de las políticas, alejándola de las cuestiones principales. Si la crisis financiera revela un problema estructural en la banca, es más probable que provenga de la insuficiencia de capital para amortiguar la caída de un banco, o de que demasiadas instituciones financieras han crecido demasiado como para caer.

La legislación estadounidense Dodd-Frank, aprobada en 2010, limitó (débilmente) el tamaño de las futuras fusiones de bancos. Pero, si el problema está en el tamaño, hay más por hacer. Si los grandes bancos se han tornado demasiado complejos para ser regulados, entonces una Regla Volcker factible es la mejor forma de comenzar a simplificarlos. Y, si el problema son las operaciones sistémicamente riesgosas con derivados de los bancos y otros agentes, entonces la prioridad otorgada a los operadores de derivados por encima de casi todos los acreedores debería restringirse.

Irónicamente, la propia Glass-Steagall surgió en la década de 1930 a partir de los esfuerzos de los banqueros comerciales para desviar la atención de los reguladores de otras soluciones. Los banqueros de las ciudades pequeñas en todo el país deseaban una garantía de depósitos con respaldo gubernamental, mientras que los bancos más sólidos, de las ciudades grandes, temían que el seguro de depósitos gubernamental los colocase en una situación de desventaja competitiva. Después de todo, los depósitos de los bancos en las ciudades pequeñas fluían hacia los bancos grandes en los centros financieros como Nueva York, Chicago y Los Ángeles.

Hace dos décadas, Donald Langevoort, ahora profesor de derecho en Georgetown, demostró que los principales banqueros –de hecho, los líderes del First National City, el predecesor del Citibank de Weill– propusieron la Glass-Steagall en lugar de la garantía de depósitos. Ninguno de los grandes bancos enfrentaba riesgos por operaciones con títulos en ese entonces, pero sus afiliados en la banca de inversión no estaban generando dinero con sus operaciones de intercambio y suscripción de títulos durante la Depresión, por lo que los bancos estaban dispuestos a renunciar a esa parte de sus negocios. La ironía es que el Congreso aceptó la oferta de los grandes bancos para separar la banca comercial de la de inversiones pero, de todos modos, aprobó luego los seguros de depósitos.

La Glass-Steagall fue una distracción en ese entonces, también lo es ahora. Si el objetivo es solucionar las debilidades reveladas por la crisis financiera global, los responsables de políticas en Estados Unidos y otros países deben buscar una alternativa.

Mark Roe, a professor at Harvard Law School and a renowned expert on securities law and financial markets, focuses on corporate bankruptcy and finance. Traducido al español por Leopoldo Gurman.

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