Negociaciones para resolver conflictos: el caso de Kósovo

1. Una ventana de oportunidad

Veinte años después del final de la guerra, cuarenta años después del comienzo del conflicto, serbios y albaneses kosovares están por fin negociando. Y parece que esta vez las negociaciones van por buena vía y que existen esperanzas fundadas de que las partes lleguen a un acuerdo basado en el reconocimiento serbio de la independencia de Kósovo, acompañado, quizá, por una corrección de fronteras en busca la máxima homogeneidad étnica de los dos estados.

Y no es tan raro como a primera vista parece. Hay, desde luego, conflictos que terminan con la victoria total de una parte y el aplastamiento de la otra, pero es mucho más frecuente que los conflictos concluyan con algún tipo de negociación. Y eso es así aunque las posturas de las partes sean a primera vista irreconciliables (Serbia defiende el principio de integridad territorial, mientras que los albaneses kosovares basan su postura en el de autodeterminación de los pueblos). Y es también así aunque durante el conflicto hayan llegado a volarse muchos de los puentes que facilitaban el entendimiento entre las partes. O aunque como resultado del conflicto haya quedado un odio profundo y persistente, que afecta incluso a muchos de los más jóvenes[1].

2. Lo que se puede negociar

El punto fundamental de la negociación sería intercambiar “paz (reconocimiento) por territorios”. Serbia reconocería la independencia de Kósovo, país con el que establecería relaciones diplomáticas  y normalizaría las indirectas o técnicas que ya existen, mientras que Kósovo aceptaría a cambio la separación de algunas municipalidades del norte del territorio en las que existe una amplia mayoría serbia (Kosovska Mitrovica septentrional, Zubin Potok, Zvečan y Leposavić).

Este sencillo esquema es problemático para algunos de los actores:

  • En Serbia, gran parte de la opinión pública y de las fuerzas políticas rechaza, al menos en principio, cualquier renuncia formal a Kósovo, que, según la Constitución, es parte integral de la República[2].
  • En Kósovo, el Primer Ministro Ramush Haradinaj y gran parte de las fuerzas políticas se oponen a toda división del territorio.
  • Diversos actores internacionales (principalmente, europeos) se han manifestado en contra de la división de Kósovo de acuerdo con criterios étnicos, por temor a que esta fórmula pudiera aplicarse en otras partes de la antigua Yugoslavia y romper en ellas el difícil equilibrio establecido tras las guerras de finales del siglo XX y principios del siglo XXI[3].  Sí, el 13 de agosto de 2018, hablando ante el Ministro de Asuntos Exteriores de Bosnia-Hercegovina, la Canciller alemana Merkel rechazó cualquier posible alteración de las fronteras actualmente existentes en los Balcanes Occidentales[4]. Y el 31 de agosto de 2018, en una reunión informal de Ministros de Asuntos Exteriores de la UE, la delegación española, encabezada por el ministro Borrell, advirtió “que no es partidaria de acuerdos que conlleven a la delimitación étnica de los territorios, una posibilidad planteada ya por los gobiernos de Belgrado y Pristina”[5].

La solución política para el Presidente kosovés, Hashim Thaçi, consiste en hablar de “intercambio de territorios” y sugerir que algunas comunas del sur de Serbia con importante porcentaje de población albanesa (Preševo, Bujanovac y Medveđa) podrían incorporarse a Kósovo. Aunque el Presidente serbio Vučić está siendo deliberadamente vago a este respecto, medios de comunicación próximos a su partido llevan semanas insistiendo en la importancia de separar a serbios y albaneses, con el argumento de que, si no se hace, el actual equilibrio étnico podría alterarse considerablemente en solo unas pocas décadas.

Esta es la clave de la negociación, aunque, si llega a encontrarse una fórmula satisfactoria para las dos partes, quedarían aún algunos “flecos”: el estatuto de la iglesia serbia en Kósovo, la conservación y libre acceso a monumentos históricos serbios como los monasterios de Gračanica y Visoki Dečani o el patriarcado de Peć, así como la protección de las minorías a ambos lados de la futura frontera.

3. La cuestión de Preševo, Bujanovac y Medveđa

Preševo, Bujanovac y Medveđa son tres municipalidades del sur de Serbia en las que existe una proporción importante de población albanesa. Por ello, el movimiento nacional albanés de Kósovo ha reclamado durante años su incorporación a este territorio, en particular si las comunas serbias del Norte se separaban de él. Como consecuencia, entre 2000 y 2001 el UÇPMB (Ejército de Liberación de Preševo, Medveđa y Bujanovac), un grupo formado por antiguos miembros del Ejército de Liberación de Kósovo, se levantó en armas contra las fuerzas de seguridad de la República de Serbia.

No se conoce con exactitud la composición actual de la población en estas comunas, ya que los albaneses boicotearon el censo de 2011 (aunque no los de 1991 y 2002). De los resultados obtenidos en censos anteriores, así como de alguna evidencia indirecta, se puede concluir que:

  • La comuna de Preševo es casi íntegramente albanesa, mientras que en la de Bujanovac hay mayoría absoluta de habitantes de esta nacionalidad[6]. La pequeña ciudad de Bujanovac, principal núcleo de población de la comuna del mismo nombre, es multiétnica, con, aproximadamente, un tercio de serbios, un tercio de gitanos y un tercio de albaneses entre sus habitantes[7].
  • Los serbios constituyen una amplia mayoría de la población en la comuna de Medveđa[8].
  • La proporción de población albanesa en estas zonas ha dejado, probablemente, de aumentar, y ello por dos motivos: importante reducción de la tasa de natalidad[9], así como emigración hacia Kósovo[10]. Esta emigración hacia Kósovo puede haber sido particularmente importante en aquellas zonas en las que los albaneses son minoritarios (Medveđa).

Un problema práctico para que Serbia ceda a Kósovo las comunas de Preševo y Bujanovac lo representan las importantes infraestructuras que se encuentran en ellas o las atraviesan. El valle de Preševo, cuya anchura varía entre los 5 y los 12 km, es el paso natural entre la depresión del Morava (Serbia) y la del Vardar (Macedonia) y por él discurren las principales vías de comunicación entre Belgrado y Macedonia, entre Europa Central y Grecia (Corredor X[11]). Algunas de estas infraestructuras son:

  • Autopista A1, entre la frontera húngara (Horgoš) y la de la Antigua República Yugoslava de Macedonia (Tabanovce). Está casi completa, a falta de algunos tramos entre Grdelica (al sur de Niš) y Bujanovac. Si Serbia cediera a Kósovo las comunas de Preševo y Bujanovac no habría ninguna alternativa válida para que la principal comunicación entre Belgrado y Skopje evitara territorio kosovés. Aunque unos diez kilómetros al este de la autopista hay una carretera que une Davidovac (comuna de Vranje, en Serbia) con el puesto fronterizo macedonio de Pelince, pero atraviesa una zona muy montañosa y requeriría un importante y costoso trabajo de acondicionamiento.
  • Línea de ferrocarril Niš-Preševo-frontera con la Antigua República Yugoslava de Macedonia. Vía única electrificada, en mal estado. Aunque los entonces Primeros Ministros de Serbia y de Grecia, Vučić y Tsipras, acordaron en enero de 2017 iniciar negociaciones para la modernización de la línea, la falta de medios económicos parece excluir la posibilidad de que se opte por construir una línea completamente nueva apta para alta velocidad. Las ambiciones expresadas por Vučić (que de Belgrado se pueda llegar a Salónica en seis horas, en lugar de las catorce actuales)[12] sugieren que se piensa, más bien, en mejorar la línea actualmente existente a fin de permitir velocidades comerciales de 120-150 km/h. Ello excluiría, en principio, un trazado nuevo.
  • En la comuna de Bujanovac, cuatro kilómetros al sur de la ciudad y uno al este de la autopista A1, se encuentra la Base Militar “Jug” (Sur), la más moderna del Ejército de Serbia, terminada en 2009[13].

 4. ¿Qué puede ocurrir ahora?

El desarrollo de los acontecimientos a lo largo del mes de septiembre nos da idea de las grandes dificultades con las que se va a enfrentar el proceso negociador. Y el motivo principal para ello es que, con independencia del buen trabajo que puedan hacer los responsables políticos y los diplomáticos serbios y kosovares, no existe apenas margen para que las partes puedan encontrar una fórmula que puedan presentar como una victoria propia. Vučić quizá podría (con dificultades) justificar el reconocimiento de la independencia de Kósovo si recibiera, al menos, la parte del territorio en la que los serbios son mayoritarios. Y Thaçi podría justificar la pérdida del Norte de Kósovo si obtuviera a cambio zonas del sur de Serbia pobladas por albaneses. Fórmula que Vučić tendría enormes dificultades para aceptar.

En estas circunstancias, resultaría muy probable que no se alcanzase ningún acuerdo. Las partes pugnarían por responsabilizar al otro lado (y a la oposición propia) del fracaso e intentarían rentabilizar ante los grandes socios internacionales su demostrada voluntad de diálogo.

Pero hay también esperanza. En esencia, existen dos mecanismos que pueden activarse para intentar facilitar un acuerdo: el juego en otros tableros y la presión externa. A los que habría que añadir una tercera posibilidad: la combinación de ambos.

Juego en otros tableros

En política siempre se juega en varios tableros a la vez. El tablero interno, el tablero externo, el tablero económico, etc. En principio, el juego en cada tablero es independiente, pero existe de todas formas alguna relación entre todos ellos. Así que a un jugador le puede interesar no ganar (incluso, perder) en uno de los tableros si, a cambio, obtiene una ventaja importante en otro.

Tanto Vučić como Thaçi podrían conseguir en otros tableros las victorias (ventajas) que en el tablero central (el de las negociaciones) parecen imposibles:

  • Para Vučić, el ingreso en la UE (en realidad, algo que pueda presentar como sólidas garantías de que habrá ingreso en un futuro próximo) sería esa victoria en otro tablero que le ayudaría a aceptar una solución poco satisfactoria en el tablero principal. Él mismo lo explicó en una entrevista concedida a Reuters el 13 de septiembre de 2018: “If we ever reach an agreement, Serbia would need to get clear guarantees that it would become an EU member state in 2025.”[14]
  • Para Thaçi, quizá, la luz verde para la unificación de Kósovo con Albania, una medida que permitiría reunir en un solo estado a la gran mayoría de los albaneses de la península balcánica. El Primer Ministro albanés, Edi Rama, se ha referido en más de una ocasión a esta posibilidad y en febrero de 2018, durante una visita oficial a Pristina, sugirió que hubiera un presidente único para Albania y Kósovo, como símbolo de la unidad nacional. Según la agencia oficial albanesa ATA, el líder albanés añadió que la idea no era realista en estos momentos, pero podría convertirse en realidad en el futuro[15].

Presión externa

  • Las dos partes negociadoras pueden ser presionadas por grandes potencias externas. Kósovo, en particular, es muy sensible a presiones que procedan de Estados Unidos, su principal protector y país al que debe la independencia. Según avanza el mandato de la actual administración, puede esta buscar algún gran éxito internacional que presentar como resultado positivo de su gestión.

5. Algunas enseñanzas sobre conflictos y negociaciones

De este proceso de negociación, aún en curso, pueden extraerse ya algunas enseñanzas de tipo general, que pueden aplicarse también a otros conflictos y a las negociaciones que pueden terminar con ellos.

Primera enseñanza: sobre el momento oportuno

Hacen falta dos para bailar un tango, así que, al menos en principio[16], solo se negocia cuando las dos partes están convencidas de que pueden conseguir más negociando que no haciéndolo[17]. Las dos partes tienen que estar convencidas, y tiene que ser al mismo tiempo, lo que no resulta fácil. Cuando las cosas la van mal a la parte A y esta quiere negociar una salida, le están yendo bien a la parte B, que preferirá seguir adelante con el enfrentamiento esperando que su ventaja siga ampliándose. En el caso de Kósovo ha habido que esperar varias décadas para que las dos partes estén interesadas en negociar y acepten que la negociación entraña necesariamente renuncias. Y ha ocurrido cuando Serbia se ha convencido de que jamás ingresará en la UE si no reconoce antes la independencia de Kósovo (siempre habría algún país miembro que vetara su entrada)[18]. Y cuando las autoridades de Pristina han visto que, a pesar del respaldo de Estados Unidos y de los principales países europeos, Kósovo sigue siendo un paria internacional diez años después de su declaración unilateral de independencia.

Segunda enseñanza: la solución no tiene por qué estar en un término medio

Existe la creencia (muy extendida, por cierto) de que en un proceso negociador el resultado final estará en algún punto intermedio entre las pretensiones iniciales de ambas partes. Las negociaciones entre Serbia y Kósovo nos muestran que no siempre es así. El resultado probable de estas negociaciones es que Serbia cederá por completo en sus pretensiones iniciales (mantenimiento de su integridad territorial) y que, a cambio, obtendrá solo concesiones simbólicas. La primera y principal, que haya un acuerdo negociado, lo que implicaría que ha mantenido hasta el final una cierta capacidad de maniobra diplomática. Y, quizá, que obtenga la zona norte de Kósovo, aunque ello pueda implicar la renuncia a algunos territorios de Serbia propiamente dicha poblados mayoritariamente por albaneses.

Tercera enseñanza: la importancia de la postura internacional (occidental)

El motivo fundamental de que Serbia no vaya a conseguir sus propósitos no es que no tenga razón, sino que le han faltado apoyos internacionales. En particular, los apoyos que más cuentan (Estados Unidos y sus aliados occidentales). En principio, la posición legal de Serbia era bastante más fuerte que la de los albaneses kosovares. Cuando empieza el conflicto yugoslavo en el verano de 1991 Occidente entiende que se podría controlar la crisis sobre la base de tres criterios (codificados entre 1991-1992 por el Comité Badinter): 1) Yugoslavia se ha desintegrado; 2) las fronteras entre las seis repúblicas se han convertido en fronteras internacionales y gozan de la protección acordada por el Acta Final de Helsinki; 3) los problemas étnicos y nacionales que permanezcan o surjan pueden resolverse (o controlarse) mediante medidas para la protección de los derechos humanos y de las minorías. En aplicación de estas reglas, Occidente apoyó la reintegración en Croacia de los territorios controlados por serbios. También en aplicación de ellas, se viene apoyando a Bosnia-Hercegovina, un estado que gran parte de sus ciudadanos (serbios y croatas, sobre todo) preferiría que no existiera. Y según estas mismas reglas, el problema albanés en Kósovo tendría que haberse solucionado mediante un grado razonable de autonomía dentro de Serbia. No fue así porque Occidente acabó perdiendo toda la confianza en Milošević, un político marrullero y tramposo. Y porque decidió que las acciones del Ejército de Liberación de Kósovo (UÇK) eran ejemplos de “lucha armada” y no de “terrorismo”. Si la administración Clinton hubiera adoptado una postura diferente (y pudo haberlo hecho) el planteamiento actual del problema sería completamente distinto[19].

Cuarta enseñanza: la escasa relevancia europea

Como ya se ha expuesto más arriba, algunos importantes países europeos han expresado su desacuerdo con la fórmula del intercambio territorial[20]. Sin embargo, Estados Unidos se ha mostrado mucho más flexible y su Consejero de Seguridad Nacional, John Bolton, afirmó el pasado 24 de agosto de 2018 que “Estados Unidos no se opondrá a un intercambio territorial entre Kosovo y Serbia para resolver su larga disputa, siempre que Pristina y Belgrade encuentren un acuerdo mutuamente satisfactorio entre ellas”[21]. Como resultado, los principales responsables de las instituciones de la UE han pasado a manifestarse en favor del diálogo[22]. La lección para Vučić y Thaçi es clara: si quieren soluciones, tienen que discutirlas con Washington. Si Washington está a favor, Europa acabará aceptando. Si Washington se opone, una eventual aceptación europea sería irrelevante.

José Miguel Palacios. Coronel de Infantería. Doctor en Ciencias Políticas.


[1] Según los resultados de un estudio realizado por el Istraživački Centar za Odbranu i Bezbednost (https://istrazivackicentarob.com) a principios de 2018, la distancia étnica entre los escolares de diversas nacionalidades que viven en comunidades multiétnicas en Serbia es bastante elevada. Los serbios experimentan una alta distancia étnica hacia albaneses y gitanos (22% de los escolares serbios no serían amigos de albaneses), mientras que los estudiantes albaneses de Bujanovac sienten una gran distancia étnica hacia los miembros de todas las demás nacionalidades. RAŠIĆ, M. (2018). Pitali su decu u Srbiji šta misle o Albancima, Hrvatima, terorizmu i nasilju i dobili ALARMANTNE ODGOVORE. En Blic, 27.02.2018. https://www.blic.rs/vesti/drustvo/pitali-su-decu-u-srbiji-sta-misle-o-albancima-hrvatima-terorizmu-i-nasilju-i-dobili/gjjgc3h (acceso: 04.09.2018).

[2] El preámbulo de la Constitución de 2006 se refiere de manera explícita a la “región de Kósovo y Metojia” y a su “sustancial autonomía dentro del estado soberano de Serbia”. Esta idea se subraya en la fórmula de juramento del Presidente de la República, que, según el artículo 114 de la Constitución, es la siguiente: “Juro que consagraré mis fuerzas al mantenimiento de la soberanía e integridad territorial de la República de Serbia, incluyendo Kósovo y Metojia como parte integrante suya…”. Ver Ustav Republike Srbije. Službeni Glasnik br. 98/2006. http://www.ustavni.sud.rs/page/view/sr-Latn-CS/70-100028/ustav-republike-srbije (acceso: 02.09.2018).

[3] Se trataría, sobre todo, de Bosnia-Hercegovina (riesgo de separatismo serbio y, quizá, también croata) y de Macedonia (riesgo de separatismo albanés).

[4] “La integridad territorial de los estados de los Balcanes Occidentales ha sido establecida y es inviolable”. Ver GRAY, A. (2018). Angela Merkel: No Balkan border changes. Chancellor acts to squash talk of Kosovo partition, which would carry risk of violence across region. Politico, 13.08.2018. https://www.politico.eu/article/angela-merkel-no-balkan-border-changes-kosovo-serbia-vucic-thaci/ (acceso; 02.09.2018).

[5] MIGUEL, B. de (2018). España se resiste al acuerdo de Serbia y Kosovo para redibujar sus fronteras. El País, 31.08.2018. https://elpais.com/internacional/2018/08/31/actualidad/1535712190_181754.html (acceso: 31.08.2018).

[6] Según el censo de 2002, el 89,1% de los habitantes de Preševo y el 54,7% de los de Bujanovac eran albaneses.

[7] Según el censo de 2002, había un 36,04% de serbios, 32,12% de gitanos y 29,88% de albaneses. Ver Бујановац. (2018, август 25). Википедија, . Узето 09:00, септембар 3, 2018.

[8] Según el censo de 2002, en la comuna de Medveđa había una sólida mayoría serbia (66,6%) y solo el 26% de los habitantes eran albaneses.

[9] En el año escolar 1998-99 había en las escuelas primarias de Preševo 6.448 alumnos, mientras que en 2017-18 eran solo 2.915. Las cifras respectivas para la comuna de Bujanovac son 6.366 y 3.354. Ver ŠAROVIČ, L. (2018). U poslednjih 30 godina Albanci imaju daleko veći pad nataliteta od Srba – vlast i mediji namerno plaše građane pričama o „albanskoj demografskoj bombi”. Nova Srpska Politička Misao, 26.08.2018 (acceso: 02.09.2018).

[10] Según estimaciones del gobierno serbio, la población en las tres comunas disminuyó entre 2002 y 2011. Preševo, de 34.904 a 29.600 (-15%); Bujanovac, de 43.300 a 38.300 (-12%); Medveđa, de 10.760 a 7.442 (-31%). Si estas estimaciones fueran correctas, el porcentaje de albaneses habría aumentado en Preševo (hasta el 91%), pero habría disminuido en Bujanovac (hasta el 53%) y, sobre todo, en Medveđa (7%). Ver VLADA REPUBLIKE SRBIJE (2015). Procenjen broj stanovnika u opštinama na jugu Srbije. 07.07.2015. www.srbija.gov.rs/vesti/vest.php?id=241816 (acceso: 02.09.2018).

[11] Wikipedia contributors. (2018, August 11). Pan-European Corridor X. In Wikipedia, The Free Encyclopedia. Retrieved 09:24, September 3, 2018, from https://en.wikipedia.org/w/index.php?title=Pan-European_Corridor_X&oldid=854463870

[12] Ver Serbia, Greece agree to start talks on reconstruction of railway interconnection. Xinhua, 31.01.2017 22:40:43. http://www.xinhuanet.com/english/2017-01/31/c_136023342.htm (acceso: 03.09.2018).

[13] Wikipedia contributors. (2018, May 5). Cepotina. In Wikipedia, The Free Encyclopedia. Retrieved 09:38, September 3, 2018, from https://en.wikipedia.org/w/index.php?title=Cepotina&oldid=839741789

[14] https://www.reuters.com/article/us-eu-balkans-serbia/serbian-president-says-he-wants-eu-membership-guarantee-as-part-of-kosovo-deal-idUSKCN1LT2EY (acceso: 16.09.2018).

[15] Ver https://www.dw.com/en/albanias-edi-rama-floats-joint-president-idea-in-kosovo/a-42642058 (acceso: 16.09.2018).

[16] Puede haber una excepción aparente si alguna de las partes, o ambas, acceden a sentarse a la mesa de negociaciones a causa de las presiones que reciben de actores políticos influyentes, o por su temor a quedar mal ante las opiniones públicas. En estos casos, lo normal es que no las auténticas negociaciones no lleguen nunca a comenzar.

[17] Ver PILLAR, P. R. (2014). Negotiating peace: War termination as a bargaining process. Princeton University Press. Pp. 44-82.

[18] Y que, a causa de su situación geopolítica, no dispone de ninguna alternativa real. China y Rusia, con las que las relaciones son cordiales, no pueden ser alternativa a la UE.

[19] El 23 de febrero de 1998, el enviado especial del Presidente Clinton, Embajador Robert Gelbard, declaró que el Ejército de Liberación de Kósovo era “sin ninguna duda, una organización terrorista” y que Estados Unidos “condenaba con toda energía los atentados terroristas en Kósovo”. Tres semanas más tarde afirmaba ante el Comité de Relaciones Internacionales de la Cámara de Representantes que, aunque el Ejército de Liberación de Kósovo “había cometido atentados terroristas (…) no había sido clasificado legalmente como organización terrorista por el gobierno de Estados Unidos”. La postura norteamericana había empezado ya a cambiar. Ver SHENON, P. (1998). U.S. Says It Might Consider Attacking Serbs. The New York Times, 13.03.1998. https://www.nytimes.com/1998/03/13/world/us-says-it-might-consider-attacking-serbs.html (acceso: 03.09.2018).

[20] Para una discusión en detalle de la postura europea, ver GRAY, A.; BARIGAZZI, J. (2018). Europe struggles with new Balkan headache. EU governments don’t much like Kosovo border plan — but they’re reluctant to scupper it. En Politico, 31.08.2018. https://www.politico.eu/article/europe-struggles-with-new-balkan-headache-borders-change/ (acceso: 04.09.2018).

[21] Bolton Says U.S. Won’t Oppose Kosovo-Serbia Land Swap Deal. Radio Free Europe/Radio Liberty, August 24, 2018 12:56 GMT. https://www.rferl.org/a/bolton-says-u-s-won-t-oppose-kosovo-serbia-land-swap-deal/29451395.html (acceso: 04.09.2018).

[22] Por ejemplo, el Presidente de la Comisión Europea Juncker, quien, en conversación telefónica mantenida con Hashim Thaçi ha mostrado su respaldo al diálogo y ha animado a las partes a proseguirlo. Según la portavoz de la Comisión, Margaritis Schinas, citada en Juncker encourages Belgrade, Pristina to continue dialogue. En Tanjug, 04 Septembar 2018 15:06. http://www.tanjug.rs/full-view_en.aspx?izb=427690 (acceso: 04.09.2018).

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