La respuesta a la emergencia climática es difícil para todos, pero en particular para los países cuyas economías dependen de la extracción o producción de petróleo. La descarbonización es una oportunidad de iniciar una revolución industrial verde, pero conforme más y más naciones se sumen a este camino hacia la prosperidad futura, los activos, las tecnologías y las capacidades que dependen de los combustibles fósiles irán perdiendo valor, y eso pondrá en riesgo el empleo, las exportaciones y la innovación industrial en las economías dominadas por el petróleo.
Una de estas economías, Noruega (tercer mayor exportador de gas natural del mundo) hoy enfrenta un desafío singular. Su estructura industrial y de inversiones está muy ligada a los sectores y servicios basados en los hidrocarburos (que en 2019 generaron el 36% del total de exportaciones), pero la energía que consume procede casi en su totalidad de fuentes renovables (conversión de la energía hídrica). De modo que tal vez la economía noruega ya esté lista para una transición industrial verde, con la salvedad de que la caída de la demanda global de combustibles fósiles trabará su principal motor de crecimiento.
La dependencia noruega de los hidrocarburos es un síntoma de la «enfermedad holandesa»: el problema que se da cuando un sector dominante prospera en detrimento del resto. La enorme disparidad de la inversión en hidrocarburos respecto de otras industrias atrae al sector de los combustibles fósiles a los profesionales más capacitados. Al mismo tiempo, la extraordinaria rentabilidad del sector gaspetrolero ha generado un crecimiento excesivo de precios y salarios en el resto de la economía, que crea dificultades para otros exportadores.
Por eso Noruega ha sido uno de los países de la OCDE que desde fines de los noventa perdió más cuota de mercado internacional en los sectores exportadores no vinculados con la energía. Durante la última década hubo en Noruega un crecimiento sostenido del déficit comercial no petrolero, y la participación del sector fabril en la economía se redujo a la mitad respecto de los otros países nórdicos.
Para colmo de males, un informe reciente de la Oficina Central de Estadísticas de Noruega prevé que durante la próxima década, la inversión en el sector energético noruego se reducirá. Mientras que la inversión anual promedio en el sector durante la década anterior superó los 170 000 millones de coronas noruegas (unos 20 000 millones de dólares), se calcula que entre 2025 y 2034 esa cifra disminuirá unos 60 000 millones de coronas (incluso sin políticas de restricción a la producción de petróleo).
Es evidente que Noruega necesita una nueva estrategia industrial. En un informe reciente, proponemos un modo de usar los recursos técnicos y financieros del sector petrolero para convertir a Noruega en un «gigante verde». Pero la transición de la extracción de petróleo a una economía más verde no será automática: demanda una acción audaz, pero muy bien calibrada, del sector público. El gobierno no puede microgestionar el proceso, porque asfixiaría la innovación, pero tampoco puede dejarlo enteramente en manos del mercado.
La solución es que los gobiernos muestren el rumbo con inversiones de alto riesgo en las primeras etapas, a las que luego se sumarán los actores privados, con recompensas para aquellos que estén dispuestos a invertir e innovar. En el caso de Noruega, se necesita una estrategia industrial que dirija los considerables recursos financieros del Estado hacia inversiones en la creación de una nueva base industrial centrada en la energía verde.
Noruega cuenta con el mayor fondo de pensiones soberano del mundo, pero todavía no canalizó sus recursos a inversiones en la transición verde, dentro o fuera del país. Por el contrario, el Statens Pensjonsfond Utland (SPU) noruego es uno de los principales financistas de algunos de los proyectos de combustibles fósiles más devastadores que hoy están en fase de planificación o desarrollo. Un informe reciente advierte que apenas doce de esos proyectos consumirán tres cuartas partes de lo que queda del presupuesto de carbono del mundo, lo que hará sumamente difícil limitar el calentamiento global a 1,5 °C.
Según la normativa fiscal noruega actual, el SPU deposita los ingresos derivados del petróleo en un fondo destinado a la inversión en el extranjero. Todos los años Noruega transfiere a la economía nacional, en promedio, un 3% del valor del fondo, un ritmo de retiro sostenible, ya que coincide con la rentabilidad prevista del fondo.
Esta política ha resultado eficaz para limitar la presión inflacionaria derivada de la extracción de petróleo, al tiempo que proveyó una fuente de ingresos adicional al Estado. Pero hoy Noruega necesita un proceso de financiación paciente y duradero que haga posible la diversificación económica. Como la normativa fiscal actual permite mantener grandes inversiones públicas fuera del presupuesto normal del Estado, está agravando la enfermedad holandesa, al perpetuar una dependencia del pasado (o «path dependency») determinada por el petróleo.
Pero no tiene por qué ser así. Es posible convertir al SPU en un potente inversor con sentido de misión y presencia dentro y fuera del país. En vez de usar los ingresos derivados del petróleo para recapitalizar el fondo, se los puede dirigir a un nuevo banco público de inversión verde, que actúe en forma coordinada con otros fondos públicos y organismos dedicados a la transición verde.
El sistema nacional noruego de innovación se caracteriza por una importante participación estatal. En particular, el Estado noruego posee el 67% de la empresa insignia de la industria petrolera noruega, Equinor (antes llamada Statoil). Pero las empresas estatales noruegas que en otros tiempos fueron actores fundamentales para crear de la nada el ecosistema industrial petrolero no han tenido el mismo papel en la transición verde. En vez de reinvertir sus ganancias en fuentes de energía renovables, en 2019 Equinor anunció que de aquí a 2022 gastará cinco mil millones de dólares en la recompra de acciones propias.
El shock de la COVID‑19 puso de manifiesto los riesgos que supone una dependencia excesiva de los (volátiles) mercados energéticos. Mientras que la gigante energética danesa Ørsted atravesó la pandemia sin mayores inconvenientes y no detuvo el proceso de transición a las fuentes renovables que inició una década atrás, Equinor tuvo que reducir dividendos y endeudarse para mantener sus compromisos con los accionistas en un contexto de ingresos insuficientes.
Igual que su homóloga danesa, Equinor debe convertirse en una gigante de la energía con sentido de misión. Eso demanda liberar a sus directivos de la presión por la distribución de dividendos, devolviéndole la condición de empresa totalmente estatal centrada en el futuro económico del país.
Mariana Mazzucato, Professor in the Economics of Innovation and Public Value at University College London, is Founding Director of the UCL Institute for Innovation and Public Purpose. She is the author of The Value of Everything: Making and Taking in the Global Economy, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths, and, most recently, Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism. Rainer Kattel is Deputy Director and Professor of Innovation and Public Governance at the UCL Institute for Innovation and Public Purpose. Traducción: Esteban Flamini.