El Secretario de Estado de Defensa (SEDEF) ha acudido a la Comisión de Defensa del Congreso del día 26 de abril, como es habitual cuando se exponen las cifras, los objetivos y las novedades que contiene el proyecto de Presupuestos para 2017. La prensa especializada ha publicado las correspondientes reseñas de dicha exposición. Aquí vamos a repasar, revisar y detallar el significado de los aspectos más novedosos, en lo que se considera es necesario puntualizar y ampliar.
Las principales novedades expuestas se pueden reducir a dos:
- Una cuantitativa, al recuperar la presencia de la financiación de los Programas Especiales de Armamento (PEA) en los créditos del ejercicio presupuestario.
- Otra cualitativa, referida al procedimiento utilizado para la distribución de los créditos; es decir, la Lista Única Integrada (LUI).
Los PEA son los grandes recuperados en las dotaciones presupuestarias para ejercicio corriente, después de estar ausentes durante una legislatura. ¿Por qué decimos dotaciones, en vez de en el Proyecto de Presupuesto? Simplemente porque, además de los gastos para el ejercicio corriente, las leyes de Presupuestos Generales del Estado contienen lo conocido como “Anexo de Inversiones” donde se recogen tanto las valoraciones totales de los Programas de Gastos como las previsiones para los 3 años siguientes. Y estos datos sí estaban recogidos en los Presupuestos para 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016. Otra cosa es lo referido a que esa falta de dotación inicialmente suficiente tuvo que ser solventada mediante el mecanismo de concesión de Crédito Extraordinario para cada ejercicio; excepto para 2016 en que ya se habían dictado las Sentencias por el Tribunal Constitucional referidas a la improcedencia del mecanismo de financiación que no fuera mediante Ley. No se justificaba suficientemente la extraordinaria y urgente necesidad para cubrirse mediante la figura del Real Decreto de Crédito Extraordinario.También hay que recordar que su inclusión en los presupuestos para 2010 y 2011 no aseguró su pago, por lo que tuvo que ser regularizado en el año 2012. En cuanto a su importe, si bien parece abultado por ser la suma de las necesidades del 2017 junto con las del pasado 2016, teniendo en cuenta que más de la mitad de los programas han sido entregados en su totalidad, debería ser una cifra de referencia en cuanto a próximas necesidades de financiación anual para estos PEA.
La otra novedad, realmente el aspecto novedoso de este presupuesto, es el modelo utilizado en el proceso de asignación de recurso financiero. Es la causa de las diferencias porcentuales de dotación por capítulos, los incrementos y/o disminuciones que se pueden apreciar en las diferentes partidas de gasto. Los Presupuestos del Ministerio de Defensa, la Sección 14 traducido a términos presupuestarios, tienen como antecedente los correspondientes a los antiguos Ministerios de militares (Ejército, Marina y Aire) que se fundieron el 4 de julio de 1977. A pesar del tiempo trascurrido, el SEDEF señaló que por primera vez se abandona el modelo que ha regido en el Departamento durante décadas. En aquel modelo, primaba la distribución de “bolsas” por Ejércitos y/o por Autoridades de Recursos; en el actual, se contemplan todas las necesidades de las Fuerzas Armadas (FAS) de una manera conjunta y coordinada, lo que permite tanto establecer prioridades en cuanto a capacidades militares o de estructura así como la trazabilidad entre la decisión y su ejecución efectiva. Asimismo definió a esta metodología como “Lista Única Integrada”. Ahora, ¿a qué se refería y en qué consiste esta nueva metodología?
Se trata de la aplicación de lo establecido en la Orden Ministerial 60/2015 de Planeamiento de la Defensa, en concordancia con el realizado por nuestros socios y aliados de la OTAN, en el sentido de alcanzar y aplicar el planeamiento con una perspectiva integral e integradora; es decir, basada en la percepción de las amenazas y el análisis y decisión sobre la capacidad adecuada y necesaria para su neutralización desde un punto de vista conjunto por la Autoridad que tiene dicha competencia que es el JEMAD. Ellas se integran con el resto de necesidades relativas a elementos indispensables para el normal funcionamiento de la propia estructura del Departamento. Se establecen una serie de prioridades ordenadas en función de la importancia de la necesidad a satisfacer.
El producto obtenido es una Lista Integrada en las que aparecen las necesidades a dar cobertura de los diferentes recursos (armamento y material, I+D, infraestructura y CIS). Y esta Lista Integrada es realmente la característica diferenciadora: mientras que hasta la promulgación de la citada Orden Ministerial 60/2015, el proceso de asignación de financiación se producía sobre una lista simplemente agregada de cada uno de los recursos, para el ejercicio 2017 el proceso ha permitido alcanzar una lista integrada. Hasta ahora se mantenía una financiación casi replicada en proporciones para cada uno de los recursos y ejércitos, herencia de la antigua estructura de diferentes Ministerios Militares; ahora se dispone de criterios de priorización que permiten una ordenación estructurada de las necesidades facilitando una asignación de financiación más racional y eficiente. La cobertura de los objetivos tiene una percepción y visión global y conjunta: global, de la totalidad de los diferentes recursos; conjunta, por la solución de la capacidad que hará frente a la amenaza, independientemente del ejército que la proporcione. Y con independencia de la posterior estructura presupuestaria en la que se integren las mismas (Subprogramas y conceptos). En función del crédito disponible, se financian las adquisiciones o compras, hasta el límite máximo, que es lo que finalmente se plasma en los presupuestos, independientemente del órgano gestor.
La evaluación de recursos necesarios requiere un enfoque global, de todos los aspectos implicados en el logro de un objetivo, pudiendo afectar a diferentes componentes. La adquisición, mantenimiento o sostenimiento de los equipos, sistemas o instalaciones, se vuelve inútil o ineficaz sin una adecuada organización y el correspondiente adiestramiento del personal asignado a su empleo. Supone el cambio desde un modelo secuencial y estanco, en el que cada Autoridad ejerce sus competencias exclusivamente en una de las fases de la sistemática presupuestaria, a un modelo plenamente colaborativo en el que los Ejércitos y las Direcciones de las distintas Autoridades participan en la determinación de necesidades y en su agrupación; y proporcionan puentes de unión entre el planeamiento y la determinación de la Lista Integrada, compuesta por objetivos parciales o paquetes de decisión que podrán ser financiados en base a la prioridad otorgada, dentro de la sostenibilidad del conjunto.
La existencia de una Lista Integrada proporciona la oportunidad de disponer de una programación de recursos materiales y una programación económica con vocación de permanencia. Los equipos y sistemas de armas tienen largos periodos de maduración y ciclos de vida que van a requerir recurso financiero durante muchos años. Desde el punto de vista del contribuyente, este nuevo modelo de planificación y las programaciones van a proporcionar transparencia, trazabilidad y coherencia del gasto.
Coronel CINA. Jesús A. Perdices Mañas, Unidad de Programación y Seguimiento. DIGENECO-Oficina Presupuestaria