Nuevo desalojo del Estado: secretarios e interventores

Por Francisco Sosa Wagner, catedrático de Derecho Administrativo, coautor del libro El Estado fragmentado (EL MUNDO, 30/04/07):

Cuando se echa la vista hacia las estructuras administrativas del pasado es fácil advertir que los ayuntamientos han sido tradicionales nidos del más desnudo favoritismo y caciquismo. Precisamente los «cuerpos nacionales» de secretarios e interventores nacieron para luchar contra el poder oligárquico que lograba colocar como empleados a sus cercanos allegados, pues el Ayuntamiento era presa apetecible para los muñidores electorales y para quienes, con sus trucos, servían en bandeja a los mandarines madrileños las actas de diputados a Cortes. El secretario fue una pieza minúscula pero pieza imprescindible en el fraude electoral del sistema político de la Restauración. De ahí, el interés de las mentes más lúcidas de aquellos años (Costa, Moret, Canalejas, Maura ...) por asegurar una carrera administrativa alejada de los tentáculos de los poderosos. Es decir, centralizada y reclutada por especialistas.

Ya en las Cortes de Cádiz, contra la venta de los oficios públicos, se decidió que habría «un secretario en todo Ayuntamiento, elegido por éste a pluralidad absoluta de votos, y dotado de los fondos del común». Obsérvese que, a la consideración de los cargos públicos como cosas enajenables y transmisibles, se opuso la idea de la representatividad y por ello se confió a la elección el nombramiento de los secretarios, sustitutos de los escribanos de Concejo o secretarios propios de la monarquía absoluta.

Sin embargo, en la época de los gobiernos moderados, su designación ya era una facultad privativa de los ayuntamientos, aunque alcanzaron una de sus reivindicaciones, la de no poder ser removidos «sino en virtud de expediente en que resulten los motivos de esta providencia» (1845), garantía ésta muy poco observada. Aparecen en escena igualmente los depositarios a los que se atribuyó «la intervención de los fondos del común donde sean necesarios». Este depositario compartiría sus atribuciones, a partir de la ley de presupuestos y contabilidad provincial de 1865, con el contador, reforma ésta que fue uno de los frutos de la obra legislativa de Posada Herrera a su paso por el Ministerio de la Gobernación.

En los amenes del isabelismo y, después, con la Revolución septembrina de 1868, se intentó -con poco resultado- exigir la superación de pruebas técnicas para algunos empleos locales. La reforma municipal que inicia la legislación de 1877 apenas si contuvo cambios significativos, rigiendo pues el principio de libre elección y remoción de los empleados municipales, con excepción de los contadores, a quienes se exigía una oposición pública en Madrid.

La realidad era que el poder político hacía con estos servidores públicos lo que les petaba, según consta en los expresivos testimonios de los escritores, insuperables notarios de su tiempo: Pérez Galdós, Pardo Bazán, Clarín y, antes, Mesonero, Antonio Flores... Hasta en la zarzuela los secretarios son personajes irrisorios, como ocurre en El Caserío de Guridi.

Fue Calvo Sotelo quien logró poner en pie una reforma que estaría llamada a alcanzar destacada influencia en la Administración española. Con el Estatuto Municipal de 1924 se crea el Cuerpo de Secretarios, ingresados por oposición, y luego nombrados por la Corporación. Y algo parecido ocurrió con los interventores. Ahora bien, el acierto del sistema no pudo superar el contexto autoritario en que la reforma nació, lo que no sólo agostó sus posibilidades en el momento en que fue concebida, sino que fue la mala gestión en el escalón local una de las causas que contribuyeron al desafecto de las masas urbanas al régimen monárquico que se expresará en las urnas (elecciones locales) en 1931.

La II República, que realizó una depuración a fondo de las leyes de Primo de Rivera, dejó sin embargo subsistente la obra de Calvo Sotelo en todo lo relativo a funcionarios municipales y provinciales. Y, cuando se aprueba la ley municipal de 31 de octubre de 1935, por primera vez se habla, al referirse a estos empleados locales, de «cuerpo nacional», al tiempo que se crea una Escuela de funcionarios de Administración local, consciente la República española de la responsabilidad del Estado en la selección y formación de este personal (excepciones fueron Cataluña y, en parte, Navarra). La seriedad con la que los gobernantes republicanos se tomaron este cometido, ligado a la ordenación racional de la función pública, es digna de ser recordada a aquéllos que gustan invocar la II República sin más equipaje intelectual que el proporcionado por un alijo de tópicos.

El régimen franquista no se alejaría mucho de esta concepción, aunque acentuó la centralización de los cuerpos al atribuir el nombramiento y destitución de sus funcionarios al Ministerio de la Gobernación. Con tal modelo, sólo marginalmente alterado en el declive de la dictadura, se encontraría el régimen democrático. En él, la ley 7/1985 (Gobierno de Felipe González) sustituyó los «cuerpos nacionales» por la «habilitación nacional», pero quedó intacto el objetivo de asegurar al Estado una selección unitaria y una formación común de este personal, que es hoy generalmente muy competente.

Ha sido una lástima que el modelo legal fuera malogrado por la discrecionalidad implantada a partir de las «libres designaciones» y otras corruptelas (finales de 1991), amén del progresivo vaciamiento de competencias de tales funcionarios, especialmente lacerante en las «grandes poblaciones» (diciembre de 2003, Gobierno de Aznar), proclives a convertirse, a poco que nos esforcemos, en campo del más añejo caciquismo, ahora en favor de los partidos políticos y de sus intereses clientelares.

Porque éste es el riesgo, no lo olvidemos, presente -como el eterno retorno- en toda la andadura histórica de estos funcionarios. Se comprenderá que, al tener atribuidas las funciones del asesoramiento legal preceptivo y el control y fiscalización de presupuestos y cuentas, resulta muy goloso para el político contar con personas sumisas que asperjen sobre sus ocurrencias las palabras litúrgicas de la ley o apliquen con astucia el bálsamo de la cobertura presupuestaria.

A ello hay que añadir las necesidades crecientes de los partidos políticos españoles que compensan su endeblez ideológica y sus carencias económicas con una atrevida voracidad a la hora de colocar a sus afiliados y allegados en las estructuras administrativas de los ocho mil y pico municipios que hay en España. Esta circunstancia ha llevado a un incremento espectacular del personal de confianza de los responsables políticos que, a menudo, disputa al funcionario especializado atribuciones y, por supuesto, rango e influencias en la Corporación.

Y es que el Ayuntamiento es un palco privilegiado para percibir la enorme falacia que considera «progresista» esa cantinela de la «cercanía» a la Administración. Sabemos perfectamente que esto no es necesariamente así y que, a menudo, la objetividad y la imparcialidad derivan justo de lo contrario, de la «lejanía». Fue este sencillo razonamiento -parece mentira tener que recordarlo- el que sirvió para desmontar el régimen feudal.

Se comprenderá, a la vista de estos argumentos, el recelo con el que contemplo -en este punto- el Estatuto de los empleados públicos que acaba de ser aprobado por las Cortes y que ha supuesto el desapoderamiento práctico del Estado de su responsabilidad en la selección, formación, disciplina, retribuciones y demás extremos del régimen jurídico de los funcionarios locales. «Todo el poder para las comunidades autónomas», ha sido la consigna que buena parte de los legisladores han convertido en derecho positivo, fragmentando una vez más al Estado.

Esperemos que tal poder decisivo se ejerza adecuadamente, pero adelanto que el tamaño y la envergadura de muchas comunidades, más los riesgos de la «cercanía» denunciada y la progresiva e implacable ocupación de las administraciones públicas por los intereses partidarios, hacen temer los peores presagios. Contar con un señor lejano en Madrid ha sido siempre una garantía para muchos secretarios e interventores de pueblo, como lo era tener un juez en Berlín para el campesino prusiano. Pero el Estado actual ha dicho adiós a estas responsabilidades, lo que nos distancia de lo que vieron con claridad los políticos de la II República.