Mientras la zona del euro debate sobre cómo escapar de la trampa del estancamiento en la que se encuentra, una cuestión ha llegado a ser cada vez más importante: ¿pueden los gobiernos comprometerse de forma creíble a recortar el gasto en el futuro y eludir los recortes inmediatos? Por fortuna, la respuesta es positiva con alguna salvedad: hay formas de velar por que a la adaptación fiscal actual siga una consolidación más adelante.
El crecimiento y la inflación en la zona del euro siguen siendo demasiado flojos. La última evaluación del Banco Central Europeo es desoladora y su Presidente, Mario Draghi, no ha ocultado que el lado negativo es el de que sigue habiendo riesgos. El crecimiento del PIB nominal, es decir, el crecimiento real más la inflación, no superará el 1,5 por ciento este año y muy bien podría acabar peligrosamente próximo al uno por ciento.
Aunque la política monetaria ayuda, está próxima a alcanzar sus límites y la iniciativa del BCE de estimular el crédito prestando a los bancos comerciales con condiciones muy favorables no ha resultado eficaz, como se esperaba. Los bonos estatales a diez años calificados como AAA rinden actualmente un uno por ciento, aproximadamente, lo que indica que los mercados no esperan un fuerte rebote.
Se trata de una situación en la que la política fiscal debe acudir en socorro. Eso es precisamente lo que Draghi dijo en su discurso en la reunión anual de los banqueros centrales celebrada en Jackson Hole (Wyoming), a finales del pasado mes de agosto, y varios economistas han indicado que ya es hora de que la zona del euro organice una expansión fiscal temporal.
En un artículo reciente, Francesco Giavazzi y Guido Tabellini de la Universidad Bocconi propusieron una reducción tributaria permanente, seguida de recortes graduales del gasto. Semejante programa, combinado con reformas de los mercados de producción y laboral en pro del crecimiento, podría brindar beneficios duraderos por el lado de la oferta (mediante una fiscalidad menor) y un auge temporal de la demanda que contribuiría a reavivar el crecimiento de la zona del euro.
El gradualismo en los recortes del gasto puede tener otros méritos, aparte de sus beneficios macroeconómicos. Una reforma eficiente del sector público requiere tiempo. Los gobiernos que recortan el gasto público apresuradamente raras veces adoptan opciones con conocimiento de causa. Un examen del gasto basado en las evaluaciones sistemáticas de las políticas es el mejor método para distinguir el gasto positivo del negativo y, por tanto, lograr el mayor valor gracias a él.
Hay dos objeciones a ese método. En primer lugar, se afirma que las medidas de esa clase violarían las prescripciones del pacto fiscal de la UE. No es necesariamente así. De los 18 miembros de la zona del euro, se considera que diez de ellos no están acumulando un déficit excesivo. Incluso en los que están sometidos a un examen más detenido, como, por ejemplo, Francia y España, existen cláusulas de excepción: en caso de que haya un “período prolongado de crecimiento anual muy bajo del PIB”, la UE puede conceder una exención del ajuste anual prescrito.
Esos países no pueden lanzar medidas de estímulo, pero la UE podría dejarles ajustar el ritmo de consolidación, siempre y cuando puedan comprometerse a hacer recortes amplios en el futuro.
Así, pues, la zona del euro cuenta con un margen fiscal, aunque limitado. Los niveles de deuda y los déficits que persisten subrayan la necesidad de una prudencia máxima, pero, dando por sentada una voluntad común de adoptar las medidas, habría margen de maniobra dentro de las normas europeas.
La segunda objeción es la de que los gobiernos no cumplirán sus promesas. En respuesta a Giavazzi y Tabellini, Roberto Perotti (también de la Universidad Bocconi) ha afirmado que la estrategia gradualista no sería creíble, sencillamente. Las de recortar el gasto han de ser por fuerza decisiones difíciles y los gobiernos no pueden comprometerse a cumplirlas con certeza. Así, pues, según Perotti, la combinación de “reducciones tributarias ahora y recortes del gasto más adelante” entrañaría un enorme riesgo moral.
Perotti está en lo cierto. Carlo Cottarelli, nombrado por el Gobierno de Italia para supervisar su examen del gasto, ha observado recientemente que incluso antes de que se promulgaran los recortes del gasto, ya estaban utilizándose para financiar nuevo gasto. La economía política de la reforma del gasto público es difícil y unos planes macroeconómicos bien concebidos pueden ser rehenes del clientelismo político.
Sin embargo, existe una solución para este problema. Los gobiernos y los parlamentos pueden retrasar la adopción de medidas sin aplazar la decisión. Nada les impide decidir ahora que se reducirán las pensiones dentro de tres años o que determinada subvención industrial desaparecerá el 1 de enero de 2017. Si los parlamentos quieren atarse las manos, pueden simplemente aprobar una ley.
Las decisiones reales cuyos efectos se retrasen pueden hacer de desembolso inicial como garantía de que la mitad de los recortes de gasto, pongamos por caso, programados para los años próximos ya se han aprobado. Desde luego, siempre se pueden revocar las decisiones; los parlamentos pueden simplemente aprobar otra ley, pero lo mismo es aplicable a los recortes del gasto que ya se hayan aplicado. En una democracia todo es revocable.
Además, Europa tiene instrumentos para velar por que los compromisos conserven su valor a largo plazo. Se utiliza la mayor parte de su aparato de vigilancia para supervisar los déficits presupuestarios en el presente, pero también podría contribuir a la evaluación de las consecuencias futuras de las decisiones normativas. El llamado “cálculo de los costos” de las medidas normativas (la determinación de la cantidad exacta de ahorro que entraña una reforma) requiere aptitudes técnicas y el acceso a gran cantidad de datos. La Comisión Europea está pertrechada de forma excepcional para llevar a cabo esa tarea; se le podría pedir que, junto con los organismos encargados de la supervisión fiscal nacional, examinara detenidamente los proyectos de ley, evaluase sus futuros efectos presupuestarios y, con ello, velara por que los gobiernos no embellecieran sus proyecciones al prometer que sus reformas rendirán ahorro futuro.
Así, pues, una estrategia de “reducir los impuestos ahora y el gasto más adelante” es viable. Si bien sería difícil aplicarla e imponer su observancia, podría ser creíble y resultar compatible con la responsabilidad fiscal, si estuviera respaldada por sólidos mecanismos de compromiso en los niveles nacional y europeo.
Naturalmente, no todo el mundo conviene en que semejante estrategia, aunque posible, sea deseable, pero ése es otro asunto.
Jean Pisani-Ferry, ex director de Bruegel, grupo de estudios económicos con sede en Bruselas, es profesor en la Escuela Hertie de Gestión de Asuntos Públicos de Berlín y actualmente es Comisario General de Planificación de Políticas del Gobierno de Francia. Traducido del inglés por Carlos Manzano.