Perspectivas ante el inicio de las negociaciones de adhesión de Turquía a la Unión Europea

Por Alejandro V. Lorca y Gonzalo Escribano (REAL INSTITUTO ELCANO, 03/04/06):

INTRODUCCIÓN [1]

El 6 de octubre de 2004 el presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, presentaba un “Informe Periódico” de dicha Comisión sobre Turquía de excepcional importancia, ya que en él se recomendaba el inicio de negociaciones de adhesión a la Unión Europea. Desde entonces se han sucedido las tomas de postura sobre la idoneidad de que dicha adhesión se produzca o no, especialmente según se aproximaba el inicio de dichas negociaciones, el pasado 3 de octubre de 2005, ya que es esta fase la que determina las condiciones finales de acceso a la UE de cada país candidato. Puede sorprender este debate ahora, cuando ya el 20 de septiembre de 1959 Turquía solicitó ser miembro asociado de la Comunidad Económica Europea (CEE). En realidad, el trasfondo de la cuestión es el permanente planteamiento de qué tipo de Unión Europea se quiere construir. No es éste el objetivo de este trabajo, pero es interesante señalar que la perspectiva de esta incorporación, por sus especiales características, obliga a abordar una serie de cuestiones en relación a dicho planteamiento que se estaban dejando de lado por su complejidad –creciente, como lo ha sido el número de miembros de la actual Unión Europea– y por las muy escasas esperanzas de llegar a un consenso sobre ellas. Y es así porque una Unión Europea con Turquía será radicalmente diferente a una Unión Europea sin Turquía, hasta un punto en que es difícil hacer comparación alguna con ningún otro proceso de adhesión. La incorporación de Turquía, por cuestiones demográficas, cultural-religiosas y fronterizas haría imposible llevar a la práctica el concepto de Unión Europea “restringida”, con una cierta homogeneidad cultural, económica y étnica (discutibles, en todo caso), aislada de las zonas de conflictos regionales y, sobre todo, sin más países con gran poder de voto que los que ya están. Es por ello que el debate tanto tiempo eludido se plantea ahora y Turquía, el país cuya incorporación haría inviable tal opción, se ve en el centro de la polémica y rechazada por aquellos que ven sus planteamientos en peligro.

El abundante caudal de opiniones producido en las cercanías de la apertura de negociaciones[2] –que ambas partes se plantean a un plazo cercano a diez años– amenaza con ocultar algunos de los principales elementos a tener en cuenta. Debemos tener muy presente que hoy por hoy la Unión Europea es, sobre todo, un gran mercado económico multinacional, cuyos miembros comparten una serie de normativas, coordinan sólo hasta cierto punto su acción exterior, y en el que algunos de ellos tienen una colaboración más estrecha (cooperaciones reforzadas) en ciertas políticas, como seguridad o inmigración, si bien con una voluntad general de profundizar en dicha colaboración en todos los ámbitos. Es en estos términos en los que entendemos debe plantearse la incorporación de Turquía a la Unión Europea. Este documento trata de las perspectivas económicas y políticas de dicha ampliación para ambas partes, de las perspectivas que se presentan en política internacional y en el propio funcionamiento de las instituciones europeas ante la perspectiva de la incorporación de Turquía a la Unión Europea. En primer lugar encontrará el lector un repaso al proceso de transposición de normas comunitarias llevado a cabo por Turquía, seguido de un comentario sobre las peculiaridades del presente proceso de negociación. Un tercer apartado analiza la evolución reciente y el presente de la economía turca. Repasaremos también las líneas generales de la demografía turca. El quinto apartado está dedicado a analizar la situación presente y perspectivas futuras en el campo de las relaciones internacionales. Por último, analizaremos los aspectos culturales, sociales y de política interna y las posibles consecuencias para ambas partes de un fracaso del proceso negociador.

1. ASIMILACIÓN DEL ACERVO COMUNITARIO

Las autoridades turcas han hecho un notable esfuerzo de transposición de normas comunitarias a la legislación nacional para dar cumplimiento a los criterios de Copenhague. Ocho paquetes de reformas se han aprobado desde 2000, incluyendo la eliminación o cambio de treinta y cuatro artículos de la Constitución en 2001. Por ello, el conjunto de reformas llevadas a cabo entre 2000 y 2002 se considera el más importante para el proceso de democratización del país desde 1970. A esta corriente reformadora se suman las enmiendas que el Parlamento llevó a cabo en la Constitución en mayo de 2004. Todo ello ha dejado como balance la abolición de la pena de muerte,[3] un nuevo Código Civil, leyes para aumentar el control civil sobre el estamento militar, la mejora en el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales (incluyendo los derechos culturales de las minorías, como las libertades de expresión y asociación, entre otras), la reforma sobre la organización territorial del Estado, así como la abolición de los Tribunales para la Seguridad del Estado (que han sido una fuente sistemática de violaciones de los derechos humanos), cuyas competencias se han transferido a los órganos judiciales, lo que ha reforzado su independencia y eficacia. En el nuevo Código Penal se ha introducido una adaptación complementaria primando lo concerniente a los derechos de la mujer, la ausencia de discriminación en cualquier forma y la condena de la tortura y los malos tratos. Es de destacar la consulta a diversas organizaciones no gubernamentales durante el proceso de reformas.[4]

El Consejo de Seguridad Nacional, históricamente dominado por las fuerzas militares, cuenta hoy con una mayoría de civiles entre sus miembros –entre ellos su presidente– y ha visto reducido su papel –al menos ante la ley– al de órgano asesor.

Los procedimientos en materia de detención preventiva se han adaptado a la normativa europea, aunque, como constata la Comisión “sobre el terreno, no siempre los representantes de las fuerzas de orden público informan a los detenidos de sus derechos, ni los fiscales realizan con rapidez y competencia las necesarias investigaciones contra los representantes de la autoridad acusados de tortura”. El reconocimiento de leyes domésticas y la revisión del proceso de Leyla Zana[5] y sus compañeros, satisfizo profundamente a la UE, ya que se trata de dos éxitos logrados (en buena parte) por la presión comunitaria.

Un acontecimiento enturbió momentáneamente el proceso. A un mes de la recomendación de la Comisión, el Gobierno turco había enviado una serie de proposiciones de ley al Parlamento, entre las cuales se incluía la pena por adulterio. Inmediatamente, Bruselas advirtió que si no retiraban dichas propuestas, no se cumplirían los criterios mínimos requeridos en Copenhague. El primer ministro las retiró, no sin antes acusar a la Unión de interferir en los asuntos internos del país. Se acusó al Gobierno turco de cometer un torpe error, aunque se señaló la posibilidad de que se tratase de un intento para desviar la atención de la UE sobre otros temas polémicos. Sea como fuere, este hecho aparece ahora como una excepción en el proceso de reformas legislativas. Pocas semanas más tarde el Parlamento turco aprobaba en una sesión de urgencia una serie de reformas en el Código Penal para incluir sanciones más duras para los casos de tortura y “asesinato por honor”. Estos hechos muestran la firmeza del Gobierno en su decisión de adecuar su legislación a las normas comunitarias, lo que le valió la citada consideración de la Comisión de haber cumplido los criterios requeridos.

Todo esto se refiere a lo que podríamos llamar legislación política y que caería dentro de los criterios de Copenhague. A ello hay que añadir las docenas de disposiciones administrativas aprobadas por el Gobierno turco y que van dirigidas a integrar la economía turca en el mercado único europeo. No hay duda de la voluntad política turca sobre la adhesión.

2. PRENEGOCIACIÓN: UN PROCESO ATÍPICO

Para la evaluación del cumplimiento de las exigencias comunitarias se establecieron una serie de criterios.[6] Turquía ha hecho frente a las 28 prioridades requeridas: algunas de ellas están en una fase inicial (no siempre por voluntad del candidato, como en el caso de la libre circulación de personas), mientras que la mayoría están en fase de aplicación.

Se ha acusado a la UE de aplicar a Turquía un nivel de exigencia mayor que para otros países candidatos, lo que supuestamente revelaría dobles estándares por parte de la Unión. Es cierto que este proceso cuenta con ciertas peculiaridades:

  • La asociación UE-Turquía es la más larga experimentada por un país candidato,[7] y aún se prevé un largo camino hasta la adhesión final,[8] lo que impacienta a los paladines de una Turquía occidentalizada y pro-europea. Con el transcurso de los acontecimientos y los evidentes progresos turcos, se van agotando los argumentos contrarios a su adhesión. A pesar de ello se repiten las voces que aluden a los límites en la “capacidad de absorción” de la UE.[9] Debemos recordar que esta ampliación está fechada más allá de 2014, lo que permite un gran margen a la hora de elegir el ritmo al que se superarán las diversas etapas de la negociación en función (si éste es el criterio) del mayor o menor avance en la integración europea.
  • Es el único país con el que existe en vigor una Unión Aduanera[10] sin que sea miembro de la UE.
  • Se han previsto explícitamente mecanismos de suspensión del proceso.[11] Se trata de una cuestión que hasta ahora era asumida de forma tácita. Sin embargo, por primera vez la Comisión hizo constar que recomendaría la “suspensión de las negociaciones en caso de una seria y persistente ruptura de los principios de libertad, democracia y respeto por los derechos humanos y libertades fundamentales y el imperio de la ley sobre los cuales la Unión está fundada”,[12] añadiendo que “este es un proceso con un final abierto cuyo resultado no puede ser garantizado de antemano”. Cabe señalar que la posibilidad de suspensión de las negociaciones de forma unilateral se aplicará de ahora en adelante a las futuras ampliaciones. “Independientemente del resultado de las negociaciones o el subsiguiente proceso de ratificación, las relaciones entre la UE y Turquía deben asegurar que Turquía permanezca plenamente anclada en las estructuras europeas”. Cuestión problemática ésta, ya que el objetivo último de Turquía es la adhesión plena y no ninguna otra forma de asociación como han sugerido algunos políticos europeos.[13]
  • Existe la posibilidad de cláusulas de salvaguardia permanentes. Las cláusulas de salvaguardia son un mecanismo temporal utilizado para aquellos asuntos que son susceptibles de distorsionar el buen funcionamiento de la Unión y, en particular, el mercado comunitario. La Comisión, en su recomendación del 6 de octubre de 2004, incluyó una gran cantidad de recomendaciones y subrayó la necesidad de supervisión de la situación en Turquía. La Comisión apuntaba que “los períodos de transición largos serán necesarios, y a veces (como con la libre circulación de personas) las cláusulas de salvaguardia permanentes podrían ser necesarias”. El Gobierno turco protestó ante semejante redacción, lo que motivó la intervención del presidente de la Comisión Europea, el portugués José Manuel Durão Barroso, que afirmó que no debía entenderse que tales precauciones “se vayan a aplicar siempre”, sino que existe “disponibilidad permanente de utilizarlas”. La réplica del primer ministro turco no se hizo esperar: “Nosotros podemos aceptar limitaciones temporales en la aplicación para Turquía del acervo comunitario, pero no limitaciones permanentes sólo para nosotros”. Barroso lo justificaba declarando que no se podía considerar discriminatorio; argumentó que “de hecho hay derogaciones permanentes en algunos temas también para Estados miembros” en referencia al euro, la defensa y temas de justicia e interior.
  • En la práctica, estas cláusulas podrían aplicarse si algún país detecta problemas en su mercado laboral por una afluencia excesiva de trabajadores turcos, o bien si las necesidades en materia agrícola o las ayudas regionales desequilibran los presupuestos de la UE. Hasta ahora, esos mecanismos han sido utilizados para ampliaciones precedentes, pero siempre a título provisional (para la última adhesión de mayo del 2004, se estableció para dichas cláusulas una duración máxima de 7 años para todos los países).
  • El proceso de vigilancia de las reformas aparentemente es más riguroso y estricto. Cabe señalar que el endurecimiento de las condiciones de adhesión se va a extender a los sucesivos candidatos,[14] incluyendo a Croacia; no obstante, también está afectando a otros candidatos como Rumanía (la Comisión ha introducido una cláusula de salvaguardia debido a sus altos niveles de corrupción, que podría posponer la integración del país más allá de la fecha fijada de 2007-2008).

Aparte de las decisiones de las instituciones europeas, se ha anunciado la realización de sendos referendos en Francia y Austria sobre la adhesión de Turquía. No es algo nuevo, ya lo convocó Francia ante la posibilidad de adhesión del Reino Unido, pero no había sido lo común hasta ahora. Sin embargo, en Francia se ha reformado la Constitución del país para que ninguna ampliación futura, tras las de Rumanía, Bulgaria y Croacia, se haga sin ser sometida a un referéndum previo entre los franceses. En cualquier caso, la decisión recae en última instancia sobre el Consejo, por lo que puede darse el caso de que este organismo decida contra la opinión mayoritaria de la población de un país miembro –asunto siempre incómodo– o, en caso contrario, que la opinión de la población de un solo país condicione en apariencia o de hecho las decisiones de los estamentos que representan a todos los países miembros –no más cómodo, desde luego, que la opción anterior–. Resultan problemáticas, por tanto, las iniciativas francesa y austríaca, en especial a la vista de que tales decisiones requieren un estudio previo y bien informado, no siempre al alcance de la población civil (sobre todo si los medios de comunicación no colaboran en dicha buena información) y un distanciamiento que en algunos casos, como es la situación de profunda crisis y de desconfianza que vive Francia, parece difícil de conseguir. Aún presuponiendo la necesaria objetividad de la población, no deja de ser un gesto elusivo de sus responsabilidades por parte de los representantes políticos el hecho de delegar en sus ciudadanos la toma de decisiones que les competen a ellos. Si esta hubiese sido la tónica general, cabe preguntarse si la Unión Europea contaría hoy en día como miembros a los mismos países que hoy la conforman, pregunta especialmente interesante para el caso español.

Es obligado reconocer el empeño y esfuerzo turcos y también que es necesario dar tiempo a su población e instituciones a asimilar los sucesivos cambios introducidos en la legislación. Desde luego, la evolución del país en los últimos años ha superado las expectativas más optimistas y entra dentro de lo posible que Turquía ingrese en las instituciones europeas en mejores condiciones que en las que lo hizo España, o en las que han ingresado algunos de los países incorporados en la última ampliación o de los que se incorporarán en breve. Veamos a continuación el análisis económico de la realidad turca para comprender hasta qué punto esto puede cumplirse también en este aspecto.

3. ANÁLISIS ECONÓMICO

Turquía y su camino económico hacia Europa

Desde el pasado 3 de octubre, Turquía se enfrenta al arduo proceso de negociación por el que han tenido que pasar el resto de países candidatos en anteriores adhesiones. Indudablemente se habrán de llevar a cabo numerosas reformas así como medidas de disciplina económica que, afortunadamente, redundarán no sólo en el logro de la convergencia sino en una mayor estabilidad para el país. La sociedad turca parece dispuesta a aceptar los costes de las reformas económicas que implica el proceso de ajuste. Sin embargo, los costes no supondrán una grave carga social por cuanto los fundamentos económicos de Turquía están en la dirección adecuada y, durante los años que dure la negociación (las previsiones apuntan a, como mínimo, 10 años), las vulnerabilidades aún existentes podrán ser corregidas.

La evolución de la economía turca en los últimos cuatro años ha superado las expectativas más optimistas. Tras varios lustros de alta inflación, gran volatilidad en su crecimiento, desequilibrios fiscales y sucesivas crisis financieras, Turquía ha conseguido llevar a cabo reformas estructurales que, en cuatro años, han reducido la inflación a niveles de un dígito, mejorado la credibilidad de Turquía en los mercados internacionales, adoptado mejoras institucionales y conseguido un crecimiento económico sostenido.

Después de la crisis que azotó Turquía en el año 2001, se efectuaron diversas reformas estructurales motivadas, principalmente, por el objetivo de converger con sus vecinos europeos y de cumplir los criterios que le abrirían la puerta de la Unión.

La motivación económica de pertenecer al “club” europeo deriva de los beneficios que aporta formar parte de un gran mercado comercial, de la mayor estabilidad político-económica y de la mayor atracción de flujos inversores extranjeros. El deseo de entrar en la Unión Europea se ve fortalecido por la posibilidad de recibir fondos estructurales y regionales que, sin duda, coadyuvarán a la reducción de las diferencias de renta entre las distintas regiones del país y a mejorar la productividad del sector agrícola.

Similares trayectorias a la de Turquía se han vivido en anteriores ampliaciones. España, por ejemplo, durante los siete años que duraron las negociaciones de adhesión a la entonces Comunidad Europea, tuvo que acometer diversas reformas que impusieron disciplina a su política económica y que implicaron, en años posteriores, mejoras sustanciales en cuanto a estabilidad económica y financiera.

3.1. Una mirada hacia atrás en el proceso de convergencia de España

El proceso de convergencia español pasó por diversas etapas, siendo la fase negociadora la más complicada de todas. En un marco de ausencia de una política económica apropiada, de desequilibrios acumulados durante la transición política española y de un entorno internacional relativamente inestable, la economía española se enfrentaba a la debilidad de la actividad económica y de la demanda, con considerables tensiones alcistas de precios,[15] en un entorno internacional marcado por la segunda crisis del petróleo y por conflictos internos dentro de la UE. Esta situación sólo se podía superar con una fuerte voluntad política y una firme unidad de partidos políticos españoles. El sueño democrático, en aquellos años, se identificaba con la Comunidad Europea.

Aunque el período de preadhesión fue muy gravoso por el lado de los costes, las políticas de ajuste aplicadas implicaron la reconducción de los graves desequilibrios inflacionistas y establecieron las bases para que la economía española se pudiera beneficiar de la adhesión. La entrada en la Comunidad en 1986 supuso la culminación del ajuste y favoreció, en una primera etapa, un clima de euforia y de rápida expansión económica. La inadecuada respuesta de la política económica ante este exceso de optimismo tuvo efectos desestabilizadores. Los desequilibrios acumulados durante estos años de expansión produjeron una fase de recesión que comenzó en 1992 y que puso de manifiesto los elevados costes del alejamiento de la convergencia.

Era necesario llevar a cabo un proceso de ajuste riguroso para completar satisfactoriamente la integración en la Unión Monetaria (UEM) que se produciría en 1999. Las políticas de disciplina macroeconómica aplicadas entre 1995 y 1998 permitieron superar los requisitos establecidos para la integración en la UEM y comenzar una integración basada en la estabilidad. La economía española logró cumplir los exigentes criterios de manera compatible con un alto dinamismo en la producción y el empleo. Este reto de 1999 fue conseguido con mayor éxito que el de 1986 ya que España estaba desarrollando el proceso de transición con una democracia consolidada e instituciones ajustadas a las normas comunitarias.

La complementariedad entre estabilidad macroeconómica y crecimiento que se observó en el proceso español se vio favorecido por el hecho de formar parte del núcleo de los países fundadores de la UEM. La convergencia puso en marcha una serie de expectativas en los precios, tipos de interés y tipo de cambio que eliminaron las distorsiones del pasado y favorecieron la efectividad de las políticas de estabilidad (véanse los Gráficos 1 y 2).

Gráfico 1. Tasa de inflación en España (1980-2004), variación porcentual

Gráfico 1. Tasa de inflación en España (1980-2004), variación porcentual

Fuente: elaboración propia; datos del Instituto Nacional de Estadística, 2005.

Gráfico 2. PIB de España (1980-2005) a precios constantes, variación porcentual

Gráfico 2. PIB de España (1980-2005) a precios constantes, variación porcentual

Fuente: elaboración propia; datos del Instituto Nacional de Estadística, 2005.

Tras esta breve mirada al proceso de convergencia español, se pone de manifiesto la precaria situación de partida y la magnitud de las medidas que fue necesario ejecutar en pro de la estabilidad y de la convergencia con Europa (véanse los Gráficos 3 y 4). El eficaz ajuste de disciplina fiscal, rigor monetario y reformas estructurales han permitido a España superar la vulnerabilidad de partida y compartir la política macroeconómica de los países más estables de la Unión.

Gráfico 3. Convergencia per cápita con la UE

Gráfico 3. Convergencia per cápita con la UE

Fuente: Malo de Molina (2003).

Gráfico 4. Diferencial acumulado de inflación de España con Alemania, Francia y la UE

Gráfico 4. Diferencial acumulado de inflación de España con Alemania, Francia y la UE

Fuente: Malo de Molina (2003).

Con una situación de partida también precaria, la economía de Turquía se enfrenta a los retos que implica el proceso de convergencia con Europa. Se augura que, del mismo modo que ocurrió en la adhesión de España, la puesta en práctica de adecuadas políticas de ajuste doméstico tendrá consecuencias positivas que se verán potenciadas por las alzas en los niveles de credibilidad y en las expectativas derivadas de la entrada en la Unión.

Sería correcto decir que la adhesión de España fue más dura, en términos económicos, de lo que será la adhesión de Turquía. Europa había abierto sus mercados a España en 1970 con el Acuerdo de Asociación y España aprovechó bien esta oportunidad para penetrar en los mercados europeos y organizar sus sistemas de distribución. Este proceso de apertura de los mercados españoles a los europeos duró quince años, lo que supuso el deterioro de la balanza de pagos, que pasó a ser deficitaria. Además, las condiciones impuestas a los productos agrícolas españoles fueron duras. Turquía, teniendo una Unión Aduanera con la UE desde 1996, va a tener un período de ajuste mucho más largo que el español, por lo que sus efectos se verán amortiguados y, en consecuencia, el deterioro de la balanza comercial no será tan notorio. España tuvo que hacer en tan sólo 10 años (1976-1986) una transformación política, los ajustes a las crisis del petróleo, una distribución industrial impuesta por Bruselas y todas las medidas dictadas por la asimilación del acervo comunitario. Turquía dispondrá de más tiempo por lo que sus costes de adaptación serán absorbidos con mayor facilidad.

3.2. Panorámica de la economía turca

¿Cuál es la situación de la economía turca y cuáles los retos a los que se tendrá que enfrentar? En este apartado trataremos de contestar a esta pregunta. La economía turca representaba en 2004 tan solo un 2,3% del PIB total de la Unión Europea. El PIB turco fue de 240.000 millones de euros frente a los 10,2 billones del PIB de la UE 25. A pesar de eso, Turquía fue la 15ª economía mundial y la sexta de Europa (véase la Tabla 1) debido, en parte, a su población de más de 70 millones de habitantes. Sin embargo, en términos de renta per cápita, y también debido a su numerosa población, se equipara a los niveles de los países más pobres de Europa, como Rumanía o Bulgaria, con tan sólo 4.700 dólares, aproximadamente, en 2005 (véase el Gráfico 5).

Tabla 1. Participación en el PIB mundial (medido en PPP), porcentajes

  

 

%

1

Estados Unidos

20,85

2

China

13,18

3

Japón

6,86

4

India

5,91

5

Alemania

4,3

6

Reino Unido

3,12

7

Francia

3,1

8

Italia

2,91

9

Brasil

2,63

10

Rusia

2,6

11

Canadá

1,89

12

México

1,81

13

España

1,75

14

Australia

1,08

15

Turquía

0,95

Fuente: elaboración propia; datos del FMI (2005).

Gráfico 5. PIB per cápita de la UE-25 y de Turquía en PPP, 2003 (UE-25 = 100)

Gráfico 5. PIB per cápita de la UE-25 y de Turquía en PPP, 2003 (UE-25 = 100)

Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Estatal de Estadística turco.

Uno de los criterios de Copenhague es la capacidad de los países candidatos de aplicar el acervo comunitario. La adopción del acervo comunitario en Turquía depende, en buena medida, de la aplicación de adecuadas políticas sectoriales, especialmente en la agricultura o la banca, donde se hace necesaria una reducción de subsidios y un mayor control presupuestario. Estas medidas son esenciales para la integración de la economía turca en el mercado único de la UE, pero tienen un alto coste político para los gobiernos y sólo se pueden hacer con un sólido apoyo y una fuerte voluntad política.

A nivel sectorial, la participación del sector agrícola en el PIB se ha reducido desde los años sesenta, pero continúa por encima de la media europea, incluso de los Estados miembros que accedieron en mayo de 2004. La industria sigue dominada por el sector manufacturero. En particular, la producción de bienes de consumo (textiles, vehículos de motor y electrónica) ha sido el sector más dinámico de la economía en los últimos años. La contribución del sector servicios al PIB ha aumentado exponencialmente, especialmente el turismo, el transporte y las comunicaciones. Este sector emplea, en conjunto, al 40% de la población trabajadora. Esta estructura es parecida a la que caracterizaba a la economía española en el año de su entrada en la Comunidad, en 1986.

En términos de recursos energéticos, Turquía tiene una situación geoestratégica ventajosa, ya que gran parte de los crudos y del gas procedentes del mar Caspio y que se dirigen a los mercados europeos pueden ser transformados y refinados en Turquía. Esta situación de “puente energético” le va a proporcionar la posibilidad de desarrollar una industria petroquímica importante. Con este objetivo, Turquía está intentando diversificar sus fuentes energéticas y desarrollar ambiciosos proyectos de construcción de oleoductos y gasoductos no sólo para garantizar sus propias necesidades sino con el objetivo de transportar eficientemente esos recursos al mercado europeo.

Con la entrada de Turquía en la Unión, no sólo Europa se asegura el abastecimiento de petróleo sino que, a nivel mundial, se favorecerá la competencia en la distribución de energía. Para desarrollar este papel eficientemente Turquía aún necesita realizar mejoras en infraestructuras, en su red de distribución y en la capacidad de atraer inversores internacionales. El sector energético turco será, indudablemente, un activo importante para la UE.

Uno de los grandes retos de Turquía es su sector financiero y, dentro de éste, la atención se concentra en el sector bancario, ya que los bancos suponen más del 90% del total de activos del sistema financiero turco. Éstos necesitarán fortalecer sus balances para hacer frente a la prevista entrada de grandes competidores europeos con sólidas estructuras de capital.

Las particularidades del sector bancario turco, el escaso nivel de intermediación de su sistema financiero y su atractiva situación regional, hacen de Turquía un país con un enorme potencial para la entrada de banca extranjera. El aumento de competencia que se generará tendrá costes para el sector pero, por otro lado, mejorará la calidad de los servicios bancarios y dará lugar a una mayor consolidación de la banca. Aún parece pronto para una entrada importante de la banca internacional. Hasta el momento, ésta ha ido adquiriendo participaciones en los bancos turcos aún tímidamente. La situación es similar a la experiencia española. A finales de los años 70 y como consecuencia de un programa de saneamiento del sector, el Banco de España, regulador del sistema financiero, puso en marcha un programa de ayuda y consolidación de dicho sistema. Como consecuencia, y al poco tiempo, la industria bancaria española salió fortalecida y, por ende, pudo llevar a cabo una operación de expansión a Iberoamérica seguida a partir del año 2000 por una penetración en el mercado europeo. La liberalización del sistema financiero fue una decisión clave en el sector. Hoy la banca española junto a la británica y holandesa son las más liberalizadas, competitivas y solventes de la UE. Turquía podría aprender de la experiencia española en este sector y de los éxitos –y también quiebras– que los bancos españoles han vivido.

En el sector exterior Turquía comenzó a partir de 1980 un proceso gradual de liberalización comercial, impulsando las exportaciones, en particular de textiles y de productos industriales. En 1996 entró en vigor la Unión Aduanera con la UE para productos industriales y agrícolas manufacturados; lo que ha favorecido que las exportaciones se hayan cuadruplicado con respecto a los niveles de 1989 y duplicado respecto a 1995. Las importaciones han seguido una evolución similar.

Gráfico 6. Evolución de la balanza comercial de Turquía, en millones de dólares

Gráfico 6. Evolución de la balanza comercial de Turquía, en millones de dólares

Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Estatal de Estadística turco.

Las principales exportaciones de Turquía corresponden a confección y textiles (28% de las exportaciones en 2004), aunque las de otros productos manufacturados están ganando terreno. La exportación de vehículos de motor ascendió al 13% del total de exportaciones en 2004 y la industria metalúrgica fue responsable de otro 9%. Las exportaciones de productos agrícolas han descendido hasta representar en torno al 10% del total.

El futuro de las exportaciones de maquinaria y de equipamiento de transportes es muy prometedor debido a que una alta proporción de éstas son fruto de la integración vertical en las redes de producción europeas, especialmente en los vehículos a motor. En cambio, es difícil valorar la evolución de la industria textil turca, ya que puede experimentar una pérdida de cuota de mercado en la UE a medida que las restricciones a las importaciones de países como China, la India, Hong Kong, Pakistán y Corea del Sur se vayan eliminando. Un estudio reciente[16] demuestra que la eliminación de las actuales cuotas relegaría a Turquía a un segundo lugar, por detrás de China, como mayor proveedor de textiles de la UE.

Una de las prioridades para la penetración de los mercados europeos es, sin duda, la creación de canales de distribución; una tarea larga y costosa que requiere de constancia en la aplicación de políticas permanentes a medio y largo plazo.

La adopción de las acquis en este sector se refiere fundamentalmente a barreras no arancelarias. Las barreras al comercio en forma de aranceles dejaron de ser un problema tras la entrada en vigor de la Unión Aduanera. No obstante, los retos actuales tanto del Gobierno como de las empresas turcas consisten en la adopción de estándares técnicos y de seguridad comunitarios. Esta armonización permitirá la introducción del “principio de reconocimiento mutuo de legislaciones”, lo que redundará en un aumento del comercio en ambos sentidos –exportador e importador–. A este respecto es importante la modernización de las estructuras de Estado, de la burocracia y demás factores que resultan claves para una toma de decisiones rápida y eficaz.

Finalmente, el sector servicios también puede experimentar un considerable crecimiento, especialmente en el sector turístico. En 2004 Turquía alcanzó un máximo histórico en cuanto a número de turistas: 17,5 millones. La actividad del sector servicios se beneficiará de los esfuerzos liberalizadores y de las privatizaciones previstas con motivo de la adopción del acervo comunitario.

Tabla 2. Llegada de turistas, millones de personas

1990

2000

2003

2004

Turquía

4,8

9,6

13,9

17,6

España

34,1

47,9

51,8

53,6

Fuente: Organización Mundial del Turismo y SIS (2005).

Consciente de que el turismo es una importante fuente de crecimiento económico, empleo y divisas extranjeras, el Gobierno turco mantiene una actitud positiva hacia este sector. No obstante, el turismo es un sector intensivo en capital, por lo que será necesaria inversión directa extranjera (IDE) para hacer frente a su potencial de crecimiento. Además, será necesaria la armonización con las normas comunitarias de calidad y seguridad. Las mejoras de infraestructuras van a tener que ser significativas sobre todo en transporte y comunicaciones. El Gobierno turco tiene que llevar a cabo una política inteligente de captación de IDE en el sector turístico.

3.3. La convergencia macroeconómica

La situación económica de Turquía se ha transformado en un llamativo corto período de tiempo. Durante la década de los noventa, la inestabilidad macroeconómica era importante y períodos de expansión económica eran seguidos de fuertes crisis. Sin embargo, el crecimiento del PIB en los últimos tres años ha sido próximo al 8% anual, la inflación ha caído espectacularmente y se ha avanzado en la consolidación fiscal. Estos avances se han logrado gracias a los esfuerzos de Turquía y al cumplimiento de los distintos programas de financiación (“stand-by agreements”) del Fondo Monetario Internacional.

Los recientes programas de estabilización han demostrado su eficacia en política anti-inflacionista –la inflación cayó del 55% en 2000 al 9,5% en 2004– y en política fiscal –el déficit presupuestario se redujo del 16,4% del PIB en 2001 al 7,1% en 2004–. En consecuencia, el crecimiento del PIB pasó de un -9,5% en 2001 a un positivo 9,9% en 2004. El crecimiento ha venido motivado por la mejora de la productividad y el fuerte crecimiento de la inversión, el consumo privado y las exportaciones. La deuda pública frente al PIB es todavía elevada, si bien se ha conseguido una reducción desde el 90,5% en 2001 al 63,5% en 2004.

Tabla 3. Principales indicadores macroeconómicos

2002

2003

2004

1986

Turquía

España

Turquía

España

Turquía

España

España

Crecimiento del PIB (%)

7,9

2,2

5,9

2,5

9,9

2,7

2,4

Inflación (%)

44,4

3,06

25,3

3,01

9,5

3,01

8,08

Déficit presupuestario (% PIB)

-14,2

0,1

-11,2

0,4

-7,1

-0,8

-5,3

Deuda pública (% PIB)

78,5

53,8

70,4

50,7

63,5

49,1

43,6

Población (millones)

69,76

41,84

70,88

42,72

72,03

43,2

38,47

Fuente: INE (España, 2005) y SIS (2005).

Los logros obtenidos en los principales indicadores macroeconómicos son positivos, si bien no son suficientes para alcanzar la definitiva transición al crecimiento sostenido. De hecho, persisten algunas debilidades y ciertos riesgos en la economía turca. En primer lugar, el desempleo sigue siendo elevado, aunque ha descendido del 11,5% en 2002 al 10,3% en 2004. En segundo lugar, la apreciación del tipo de cambio producida en el período 2002-2004 ayudó a reducir la inflación y el ratio de deuda pública, pero contribuyó al aumento del déficit por cuenta corriente. Mientras la inversión directa extranjera se mantenga débil, el déficit será financiado con deuda externa adicional, lo que pone en peligro la sostenibilidad de la cuenta corriente. Finalmente, la deuda del sector público es objeto de preocupación. El superávit fiscal primario se ha de mantener al 6,5% para no perjudicar la sostenibilidad de la política fiscal. Conseguir ese ratio implica reducir el recurso a la política fiscal para, por ejemplo, reducir la tasa de desempleo. Un alto nivel de paro podría poner en peligro el apoyo social y político al proceso de reformas económicas que se está llevando a cabo.

Perseverar en los esfuerzos dirigidos al fortalecimiento de la economía es clave para reducir la vulnerabilidad ante shocks externos y para permitir margen de maniobra en la aplicación de políticas anticíclicas cuando sean necesarias, así como para atraer inversión directa extranjera.

La transformación económica e institucional de Turquía en los últimos cuatro años y la prevista adhesión a la UE deberían hacer de este país un foco de atracción para la inversión extranjera directa (IED). Además, la gran dimensión de su mercado interno y la estratégica situación geográfica, próxima tanto a los mercados europeos como a los del norte de África, Oriente Medio y Asia Central, aumentan su potencial de destino de la IED.

Sin embargo, la IED en Turquía se mantiene débil y se caracteriza por su bajo nivel respecto a la de los países del este de Europa. Los nuevos países miembros han atraído buena parte de la inversión europea. El principal reto al que tiene que hacer frente Turquía es conseguir un incremento de los escasos flujos recibidos hasta ahora.

Gráfico 7. IED en España y Turquía, en millones de dólares

Gráfico 7. IED en España y Turquía, en millones de dólares

Fuente: elaboración propia; datos procedentes de la OCDE (2005).

La adhesión de Turquía a la Unión repercutirá positivamente en la entrada de flujos de IED debido, fundamentalmente, a que el proceso de adhesión servirá para eliminar restricciones a la inversión derivadas de limitaciones legales y a la competencia. El comienzo de las negociaciones en octubre ya es una señal positiva para gran número de inversores. No obstante, Turquía no puede soslayar los esfuerzos que ha de hacer para impulsar la IED mediante la promoción de políticas específicas.

Los permanentes problemas fiscales y la incertidumbre macroeconómica pueden explicar, en buena medida, la reticencia de inversores extranjeros a dirigirse hacia Turquía. De ahí que sea necesario continuar con los esfuerzos de ajuste fiscal, de reducción de la inflación y de estabilidad macroeconómica. Además, será necesario realizar mejoras profundas en infraestructuras, transporte y comunicaciones, así como en el acceso del sector privado al crédito bancario.

Por tanto, la evolución macroeconómica de Turquía muestra que buena parte de las causas de la inestabilidad de décadas anteriores están siendo superadas, lo que indica la mejor posición en la que se encuentra su economía para afrontar los retos futuros. Habida cuenta de que la economía turca se ha encauzado en el camino hacia la estabilidad, los retos remanentes están relacionados con la flexibilidad de sus mercados y la mejora institucional.

Hay que tener en cuenta que Turquía se está enfrentando con decisión a sus problemas económicos. Las políticas adaptadas según los estudios de la Comisión están orientadas en la dirección adecuada, aunque se critica la lentitud de las reformas en algunos sectores como el financiero. Turquía tiene por delante 10 años de negociación para ajustar aún su economía. Si sigue el ritmo de crecimiento establecido en los dos últimos años estará en mejor situación económica que algunos de los países miembros o actuales candidatos en el momento de su adhesión. Además, la Unión Aduanera impone a Turquía una disciplina que obliga e impulsa al país a la adaptación de una buena parte del acervo comunitario.

3.4. Retos y oportunidades de la adhesión turca

Una vez analizada la economía turca vamos a estudiar los retos y oportunidades que para la UE y para Turquía significa el hecho de la adhesión.

La integración de Turquía en la UE supondrá, para ambas partes, no sólo importantes retos, sino también oportunidades y beneficios considerables.

3.4.a. Para la UE. La combinación de factores como: una población de más de 70 millones de personas, una renta per cápita similar a la de los países más pobres de Europa, una gran desigualdad de renta entre las distintas zonas geográfica del país, y una alta dependencia del sector agrícola, anticipa que las principales implicaciones de la adhesión de Turquía se darán en el ámbito de la inmigración, el presupuesto comunitario y el nuevo mercado comercial.

  1. El diferencial de renta entre Turquía y la UE es un fuerte determinante de la migración desde la primera hacia países de la UE.[17] La Comisión (Informe de la Comisión sobre Turquía, octubre 2004) afirma que “se podría plantear la aplicación de salvaguardas permanentes a fin de evitar alteraciones graves en el mercado laboral de la Unión”. En este sentido, la evidencia empírica demuestra que la política de “inmigración cero” puede ser inefectiva. Por otro lado, la experiencia de Grecia, Portugal y España demuestran que el exitoso proceso de adhesión –con efectiva aplicación de reformas y crecimiento económico– reduce y elimina las presiones migratorias. En este sentido, Europa debería considerar que las consecuencias en materia de inmigración de una eventual no adhesión de Turquía son más perjudiciales que los flujos migratorios derivados de la ampliación. El impacto económico supondría una reducción del crecimiento, aumento del paro y paralización del proceso de reformas. El resultado de la no adhesión sería un agudo incremento de potenciales inmigrantes.
  2. La situación económica de Turquía determinará que se convierta en el mayor receptor neto del presupuesto comunitario. Si el presente esquema de contribuciones y transferencias se mantiene, se estima que Turquía recibirá una transferencia neta de 12.000 millones de dólares o, lo que es lo mismo, el 14% del presupuesto comunitario actual (Flam, 2005). Sin embargo, es muy arriesgado aventurar cifras concretas, ya que el presupuesto para el período 2006-2013 aún no está cerrado y todo parece indicar que el actual modelo presupuestario será modificado para dar cabida a las nuevas necesidades de una UE ampliada.
  3. Finalmente, la entrada de Turquía implica la adhesión de un gran mercado comercial. No obstante, dada la relativa importancia que el mercado de Turquía representa para la UE, no se espera una modificación significativa en los niveles de exportación e importación europea. Además, con motivo de la unión aduanera, el comercio de bienes industriales está próximo al mercado único; por lo que, en este sector, no habrá alteración del actual modelo comercial. Sin embargo, existe un alto potencial en Turquía de atracción de la IED en tanto el país candidato vaya convergiendo con los patrones macroeconómicos legales e institucionales de la Unión.

3.4.b. Para Turquía. La posibilidad real de convertirse en miembro de la Unión Europea y la paralela necesidad de cumplir con los criterios políticos de Copenhague ha servido como catalizador para el proceso de reformas emprendido por Turquía en los últimos años.

En el ámbito económico, Turquía ha iniciado una serie de medidas de liberalización y reformas estructurales tendentes a la adecuación a los procedimientos e instituciones comunitarias. Con la prevista adhesión, Turquía completará la armonización de las regulaciones técnicas, la liberalización de varios sectores de la economía, adaptará su sector agrícola a la Política Agraria Común, impondrá fuertes restricciones al crecimiento del déficit publico, liberalizará el comercio de servicios, impulsará mejoras en el sector bancario e incentivará la entrada de inversión directa extranjera.

Los beneficios repercutirán en una más eficiente utilización de los recursos y en un mayor crecimiento económico. El precio que habrá que pagar es el coste asociado a la adopción de políticas de ajuste. Sin embargo, la adhesión traerá consigo incrementos de inversiones en infraestructuras así como fondos estructurales comunitarios que ayudarán a compensar dichos costes y a impulsar el desarrollo económico.

4. EL POTENCIAL DEMOGRÁFICO TURCO

Como hemos visto, Turquía cuenta ahora mismo con aproximadamente 73 millones de habitantes de derecho, y las proyecciones sitúan su población por encima de la de Alemania en el año 2015. Éste es uno de los principales obstáculos para la integración turca, ya que esta población de derecho determina en gran medida el poder de decisión de cada país en determinadas instituciones europeas. Es indudable que en el momento de su entrada Turquía contaría con una gran capacidad de decisión en las instituciones europeas,[18] lo que genera resistencias entre los actuales miembros (véase la Tabla 5).

Esta gran población también implica un gran mercado doméstico (población activa y consumidores) con una edad media muy joven. A menudo se cuestiona la alta tasa de paro del país, con un 10,3%, a pesar de que está en torno a la media europea, e incluso es bastante inferior a la de algunos de los nuevos países miembros, como Polonia, que tiene una tasa del 18,8%[19].

Tabla 4. Tasa total de desempleo [20]

1994

1999

2004

UE (25 países)

9,1

9

UE (15 países)

10,4

8,5

8,1

España

19,8

12,9

11

Turquía

10,3

Estados Unidos

6,1

4,2

5,5

Japón

2,9

4,7

4,7

Fuente: elaboración propia; datos recogidos en Eurostat.
Tabla 5. Población total por país, 1950, 2005, 2015, 2025 y 2050 (variante media)

Columna ‘P’: Población (miles),   Columna ‘R’: Ranking UE-25 + 4

Países miembros y candidatos a la UE 1950 2005 2015 2025 2050
P R P R P R P R P R
Alemania 68.376 1 82.689 1 82.513 2 81.967 2 78.765 2
Austria 6.935 17 8.189 16 8.288 16 8.339 16 8.073 16
Bélgica 8.639 12 10.419 12 10.540 12 10.590 12 10.302 12
Bulgaria* 7.251 15 7.726 17 7.156 17 6.552 17 5.065 20
Chipre 494 27 835 27 927 27 1.014 27 1.174 26
Croacia* 3.850 20 4.551 21 4.454 22 4.271 22 3.686 22
Dinamarca 4.271 18 5.431 18 5.560 18 5.691 18 5.851 17
Eslovaquia 3.463 21 5.401 19 5.385 19 5.286 20 4.612 21
Eslovenia 1.473 25 1.967 25 1.942 25 1.883 25 1.630 25
España 28.009 5 43.064 6 44.372 6 44.244 6 42.541 6
Estonia 1.101 26 1.330 26 1.292 26 1.248 26 1.119 27
Finlandia 4.009 19 5.249 20 5.359 20 5.444 19 5.329 19
Francia 41.829 4 60.496 3 62.339 3 63.407 4 63.116 4
Grecia 7.566 14 11.120 10 11.233 10 11.173 10 10.742 10
Hungría 9.338 10 10.098 14 9.802 14 9.436 15 8.262 15
Irlanda 2.969 22 4.148 22 4.674 21 5.082 21 5.762 18
Italia 47.104 3 58.093 5 57.818 5 56.307 5 50.912 5
Letonia 1.949 24 2.307 24 2.191 24 2.059 24 1.678 24
Lituania 2.567 23 3.431 23 3.288 23 3.129 23 2.565 23
Luxemburgo 296 29 465 28 523 28 582 28 721 28
Malta 312 28 402 29 419 29 432 29 428 29
Holanda 10.114 9 16.299 9 16.812 9 17.178 9 17.139 8
Polonia 24.824 6 38.530 7 38.110 7 37.095 7 31.916 7
Portugal 8.405 13 10.495 11 10.827 11 10.924 11 10.723 11
Reino Unido 49.816 2 59.668 4 61.417 4 63.663 3 67.143 3
República Checa 8.925 11 10.220 13 10.066 13 9.753 13 8.452 14
Rumania* 16.311 8 21.711 8 20.871 8 19.858 8 16.757 9
Suecia 7.014 16 9.041 15 9.315 15 9.650 14 10.054 13
Turquía* 21.484 7 73.193 2 82.640 1 90.565 1 101.208 1
(*) Países candidatos. Fuente: Naciones Unidas (2005).

Respecto a la mencionada juventud de la población turca: en 2003, el 29,4% de sus ciudadanos tenía menos de 15 años y el 28% tenía una edad comprendida entre 15 y 29 años. Paralelamente, la UE viene experimentando un proceso de envejecimiento de la población, lo que está obligando a muchos líderes políticos a replantearse el sistema de protección social de sus países. Podemos evaluar este problema atendiendo al coeficiente de dependencia (que se muestra en la Tabla 6), indicador que refleja esta realidad, al medir la proporción de personas que hay que mantener (pasivos) respecto de los potenciales sustentadores (activos).

Tabla 6. Coeficiente de dependencia [21]

1994

1999

2004

UE (25 países)

49,4

49

48,9

UE (15 países)

49,1

49,4

50

10 nuevos Estados miembros

50,9

47,2

43,6

Fuente: elaboración propia; datos recogidos en Eurostat.

Asimismo, el coeficiente de dependencia de personas mayores (indicado en la Tabla 7) muestra la responsabilidad de la población de 65 años o más, sobre esta tasa de dependencia, y nos permite observar el envejecimiento de la población europea desde mediados de la década de los noventa.

Tabla 7. Coeficiente de dependencia de personas mayores [22]

1994

1999

2004

UE (25 países)

21,8

23,1

24,5

UE (15 países)

22,7

24

25,5

10 nuevos Estados miembros

17,6

18,8

19,6

Fuente: elaboración propia; datos recogidos en Eurostat.

Como vemos, este problema se produce no sólo entre los países ya miembros antes de la última ampliación sino también entre los nuevos Estados miembros.

Los dos siguientes gráficos (9 y 10) muestran la magnitud del problema a escala mundial: mientras la proporción de personas mayores de 65 años se duplicará hacia 2050 (respecto de la de 2005), la tasa de población activa se reducirá a menos de la mitad de la población activa registrada en 2005.

Gráfico 8. Proporción de personas de 60 años o más en todo el mundo, 1950-2050

Gráfico 8. Proporción de personas de 60 años o más en todo el mundo, 1950-2050

Fuente: Naciones Unidas (2005).

Gráfico 9. Tasa mundial de población activa, 1950-2050

Gráfico 9. Tasa mundial de población activa, 1950-2050

Fuente: Naciones Unidas (2005).

Turquía puede ofrecer algunas soluciones a este problema, ya que dispone de una gran población activa en crecimiento, que podría compensar las carencias de mano de obra en el continente. Se ha especulado con una posible emigración masiva de trabajadores turcos al resto de países de la Unión Europea. Como indicábamos arriba, también se especuló sobre una posible emigración masiva cuando España negociaba su incorporación a la UE. No sólo no fue así, sino que en su lugar se produjo el retorno de muchos españoles emigrados ante el aumento del nivel de vida en el país. Lo previsible es que a corto plazo sí podría darse un incremento en el flujo de trabajadores hacia el resto de Europa, pero a medio plazo dicho flujo, de producirse, se normalizaría, porque es lógico pensar que la adhesión irá acompañada del desarrollo de Turquía y de la convergencia con la UE. En cualquier caso, dicho queda que se prevén cláusulas de salvaguardia permanentes para esta materia, con lo que se controlarían los movimientos de trabajadores (aunque no está de más decir que va en contra del principio de libre circulación de personas propugnado por la Unión).[23]

5. ANÁLISIS POLÍTICO

Perspectivas desde el punto de vista de la situación geopolítica y las relaciones internacionales

La incorporación de Turquía a la Unión Europea es un importante reto en todos los aspectos, no sólo desde el punto de vista del mercado, sino también desde el punto de vista de las políticas de seguridad y del diálogo con los países de su entorno.

Respecto al tema de la seguridad, Turquía puede aportar, gracias a su numeroso y preparado ejército, un definitivo impulso a la formación de las fuerzas de reacción rápida (RRF), lo que contribuiría a evitar un nuevo fracaso de la PESC en su esfuerzo por estructurar una defensa creíble. También, desde el punto de vista diplomático, puede ofrecer un impulso a las políticas comunitarias en el Mediterráneo y Oriente Próximo al ser un interlocutor fiable y aceptable por casi todas las partes. En este tema la situación geográfica de Turquía es determinante y va a afectar a cualquier planteamiento que se haga en este campo.

En el lado del debe deberíamos contar con la situación de Turquía en contacto con una serie de situaciones de conflicto. Para hacer frente a los riesgos potenciales está desarrollando, bien por iniciativa propia, bien por exigencia de la Unión Europea, una serie de mecanismos de creación de confianza y de cooperación interregional. Dichos mecanismos están dando buenos resultados en el caso de la cooperación con los países ribereños del Mar Negro y en el caso de las siempre complicadas relaciones con Grecia. Pero aún queda mucho por avanzar en los casos de Chipre y Armenia. Especialmente delicada es la situación actual de Irak y la evolución futura de la situación tanto de dicho país como de Siria e Irán.

Es muy revelador hasta qué punto la presencia de Turquía en la mesa de negociación ha hecho patente, en algunos casos de forma cruel, todas las disfunciones que aquejan a la actual estructura de la Unión Europea, así como algunos de los conflictos irresueltos en las políticas nacionales de ciertos países miembros.[24] Respecto a lo primero, la Unión Europea debe plantearse de una vez si quiere ser un actor relevante en el desarrollo futuro de su entorno inmediato. Así lo indica la Estrategia Europea de Seguridad,[25] que en diciembre cumplió dos años pero, con la lentitud propia de los procesos de construcción europea, parece que está costando asimilarla a los actores nacionales. Dicho de otro modo: la elección entre encerrarse en la torre de marfil y aislarse de los problemas tanto como se pueda o intervenir para prevenirlos debería estar clara; y si alguien duda, el terrorismo internacional y los flujos migratorios le recuerdan que la primera opción no es posible. En este contexto nadie dentro de la UE parece querer destacar especialmente la oportunidad que brinda una Turquía integrada en la Unión para ganar influencia y credibilidad en una serie de escenarios en los que la UE se ha mostrado dispuesta a intervenir, con poco éxito hasta ahora. Más bien al contrario, la proximidad de Turquía a estos escenarios –física y culturalmente– ha constituido un aspecto valorado negativamente a la hora de recabar apoyos a su candidatura.

Conscientes de ello, las autoridades turcas se encuentran empeñadas en el desarrollo de toda una serie de políticas de estabilidad y cooperación regional que, por otra parte, dan cumplimiento a las exigencias comunitarias en este sentido.[26]

5.1. Turquía y la defensa europea: aportaciones y riesgos

Las potenciales nuevas fronteras de Europa

La ampliación de la Unión a Turquía representaría situar las fronteras de la misma en contacto con una serie de escenarios delicados, cuando no potencialmente explosivos. Baste recordar que Turquía comparte unos incómodos 331 km de frontera con Irak, 459 con Irán y 877 con Siria, además de los que comparte con los Estados del Cáucaso.

La situación que se presenta como más complicada ahora mismo y en el futuro es la de Irak. Y esto no es sólo, aunque muy principalmente, por la situación extremadamente volátil a que la resistencia armada y los grupos terroristas están dando lugar en el país. La máxima preocupación para las autoridades turcas se encuentra en el riesgo de que se produzca una guerra civil, algo que parecen pretender algunas de las facciones presentes y sobre lo que se repiten las advertencias por parte de muy diversas personalidades.[27]

Ni que decir tiene que se trata de un escenario desastroso y potencialmente desestabilizador para toda la región. Pero incluso aunque este peligro desapareciese y llegara a pacificarse Irak –cosa que no parece cercana, desde luego– la situación resultante distaría mucho de ser la ideal para Turquía. Y no lo sería porque la Constitución recientemente aprobada plantea, con la oposición de los grupos árabes suníes, una amplia autonomía tanto al norte como al sur del país, dos zonas que controlarían importantes reservas de petróleo. La región más septentrional presumiblemente quedaría bajo control de los dos partidos kurdos mayoritarios –PDK y UPK, reconciliados oficialmente desde 1998 y que acudieron conjuntamente a las elecciones constituyentes–, según los resultados de las últimas elecciones. La supuesta abstención árabe suní en esta región en dichos comicios no parece lo bastante numerosa como para modificar sustancialmente los últimos resultados. Tal como se están desarrollando los hechos, es muy probable que tal autonomía (que vendría a consagrar la autonomía de facto que la región viene disfrutando desde 1991) sea una realidad en un plazo relativamente breve, sobre todo en comparación con el ritmo al que se van a desarrollar las negociaciones de adhesión de Turquía a la UE. En este contexto, las consecuencias que sobre la estabilidad del sureste de Turquía tenga el desarrollo de la política iraquí, así como las del futuro nivel de entendimiento, o cuando menos de tolerancia mutua, con las nuevas autoridades iraquíes y con las probables autoridades del Kurdistán iraquí, se harán patentes cuando aún el horizonte de la integración turca en la Unión esté lejano.

A este respecto, Turquía ya cuenta con algunos precedentes de entendimiento con los actuales líderes kurdos de Irak. Fue el entonces presidente Turgut Özal –con ascendencia kurda por vía materna– quien planteó y mantuvo ya en el año 1991 conversaciones con Yalal Talabani (líder del UPK y hoy presidente de Irak) y con un enviado de Masud Barzani (PDK). Ante el vacío de poder originado en el norte de Irak tras la declaración de zona de exclusión aérea y la subsiguiente retirada del ejército iraquí, los grupos armados del PKK encontraban refugio en el lado iraquí de la frontera. Tras estas conversaciones ambos líderes de los kurdos de Irak conminaron al PKK a que abandonara sus bases en territorio iraquí. Por si esto no delatara con claridad la política de entendimiento creada, a finales de 1992 se produjeron choques entre fuerzas kurdas iraquíes y del PKK. Por último, a lo largo del año 1997 y hasta finales de 1999 el ejército turco intervino en el norte de Irak para expulsar al PKK del lado iraquí de la frontera y ponerlo bajo control de Talabani.[28] Esta estrategia de entendimiento con los partidos kurdos de Irak, si resultó útil en su momento, hoy se muestra aún más claramente como un acierto.

Al futuro desarrollo de las relaciones con una probable administración autonómica del norte de Irak en manos kurdas[29] ayudará mucho el conjunto de medidas tomadas por diferentes gobiernos turcos, y también por el actual, para mejorar la situación de los kurdos que habitan en Turquía –unos 14 millones, tres de ellos en Estambul– y que se espera que no se detengan en su fase actual. Es cierto que desde 1991 ya no se persigue la enseñanza del kurdo,[30] pero ésta aún hoy queda reducida a academias privadas, y además aún no se ha autorizado la enseñanza en kurdo. De la misma forma, está previsto que se concedan licencias para emitir televisión en esta lengua (cosa que ya intentó Tansu Çiller, primera ministra en 1993-1996, encontrándose con la oposición de sectores de su propio partido; y que se aprobó por fin en agosto de 2002), pero aún no se ha concedido ninguna licencia concreta en este sentido. También desde septiembre de 2003 se permite la inscripción de los recién nacidos con nombres kurdos. Asimismo, y como cumplimiento de las directrices de la Unión Europea, en noviembre de 2002 quedó suprimido el estado de emergencia en las dos últimas provincias del sureste donde aún estaba vigente, tras nada menos que 15 años.

El primer efecto de esta normalización del Kurdistán turco –antes aún que los efectos beneficiosos que pueda operar en las relaciones exteriores– es aliviar las tensiones en la propia Turquía, pero deben ir acompañadas de un paralelo desarrollo económico de una de las zonas más atrasadas del país. En este sentido es fundamental para Turquía el éxito del “Proyecto de la Anatolia del Sureste” –GAP en sus siglas en turco: Güneydoðu Anadolu Projesi–. Se trata de un ambicioso sistema de 22 embalses para fomentar la agricultura, el desarrollo industrial y la producción de energía eléctrica por medio de 19 plantas generadoras, así como la construcción de un aeropuerto y otras infraestructuras, junto a desarrollos turísticos y culturales. Su objetivo es favorecer el desarrollo de dicha zona de Turquía –menos urbana y con menor nivel de vida que las zonas occidentales y costeras del país–, de gran población kurda, y donde se han producido un gran número de acciones terroristas a manos del PKK. Ahora que su principal líder, Abdullah Öcalan, ha renunciado desde la cárcel a las armas, parece abrirse una oportunidad para que el Gobierno de Erdogan logre una pacificación definitiva. Ésta potenciaría las relaciones con los kurdos iraquíes y daría estabilidad a la zona.

De la Unión Europea depende en cierta medida el éxito del proyecto GAP: si abre completamente sus mercados a los productos agrícolas resultantes, el beneficio para los kurdos será mucho mayor que el de cualquier declaración sobre los derechos de las minorías.[31] Es de esperar que el Gobierno de Ankara sea generoso con las condiciones en que se entregan y explotan las tierras convertidas en regadío y que podrían crear un notable número de puestos de trabajo directos e indirectos en la región.

No es en absoluto éste el único conflicto al que Turquía debe hacer frente. El que más afecta a su situación como país candidato a la Unión Europea es el conflicto de Chipre. Así puede apreciarse claramente en las condiciones bajo las cuales se llevarán adelante las negociaciones con vistas al ingreso en la Unión Europea, donde todas las exigencias comunitarias sobre política exterior aluden directa o indirectamente a la cuestión de Chipre.[32] Esto no deja de ser incómodo para Turquía, que ve cómo se le exigen garantías de seguridad y estabilidad en sus relaciones con otros países que a Chipre no se le han exigido para su propio territorio.

Con el fin de idear una fórmula de compromiso, la Presidencia holandesa sugirió que la actualización del acuerdo aduanero con Turquía, para extender sus efectos a los diez nuevos países miembros, conduciría al reconocimiento implícito de Chipre. El 29 de julio pasado se firmó el protocolo, que incluía a los países de Europa Central y Oriental, Malta y Chipre; pero el Gobierno turco insistió en hacer constar en un anexo que su gesto no equivalía a un reconocimiento de la autoridad del Gobierno grecochipriota sobre la isla. Esta exigencia obedece a la decisión del Gobierno turco de no ceder al reconocimiento hasta comprobar el avance en las negociaciones de adhesión.

La actual situación de estancamiento, tras el rechazo de la población grecochipriota al Plan Annan,[33] parece indicar que finalmente será la Corte Internacional de Justicia quien se pronuncie sobre el caso. Esta solución liberaría al eventual Gobierno turco de entrar en una negociación que pudiera erosionar su posición frente a su propia opinión pública, muy sensibilizada con el problema. Sin embargo, una sentencia demasiado difícil de asimilar para Turquía conllevaría el riesgo de aumentar la percepción turca de ser tratados con criterios especialmente rigurosos.

En otras cuestiones, como es el caso del Cáucaso, Turquía tiene más libertad de acción. La menguante influencia rusa en la región contribuye a ello. Armenia constituye la gran prueba de fuego para la diplomacia turca, aún más que la cuestión de Chipre. Las recientes exigencias dentro de la Unión Europea de un reconocimiento formal turco de la consideración de genocidio a la persecución sufrida por la minoría armenia en los últimos años del sultanato no parecen estar ayudando a resolver la cuestión –por la forma imperativa en que se producen–.[34] Más bien han contribuido a paralizar la dinámica de contactos iniciada en 1991 por la Turkish Armenian Reconciliation Commission (TARC), que contaba con la aprobación tácita de ambos Gobiernos, así como de los EEUU y Rusia. Entre sus miembros se encontraban antiguos diplomáticos, ex miembros de otros estamentos de la administración y también un consejero del presidente de Rusia, Vladimir Putin, en cuya capital se celebró la última reunión, en 1994.[35] Desde entonces nada se ha avanzado a nivel oficial, habiendo servido las presiones comunitarias sólo para afianzar a ambas partes en sus posiciones de partida (si bien extraoficialmente se han sucedido las iniciativas conjuntas, especialmente empresariales, en los campos del comercio y el turismo). Probablemente, una mayor confianza en la capacidad de iniciativa de ambas partes y una mayor sutileza a la hora de plantear iniciativas propias (que sean de verdad constructivas, como el simple planteamiento de un diálogo intergubernamental sin exigencias previas) por parte de la Unión constituya la aportación más positiva posible;[36] si lo que de verdad se busca es que Armenia y Turquía construyan una relación futura de estabilidad y colaboración mutua (que probablemente acabaría abarcando la revisión del pasado común). El actual nivel de exigencia comunitario en un tema que no es prioritario para la incorporación turca a las instituciones de la UE –como sí lo es el de Chipre, actual miembro a pesar de la pervivencia del conflicto que divide al país– pero alienta las quejas de algunos sectores turcos –arriba comentadas– que denuncian el trato que Turquía recibe.

Un factor que dificulta las relaciones entre ambos países y que sí puede afectar a la PESC en un futuro son las consecuencias del apoyo turco a Azerbaiyán en el conflicto con Armenia en Najcheván y Nagorno-Karabaj. En este sentido la participación de los tres países en una serie de escenarios de diálogo, en especial en el “Grupo de Minsk” –en el marco de la OSCE–, constituyen factores esperanzadores de estabilidad en la región. Si bien el camino por recorrer es muy largo, el actual clima de confianza entre Azerbaiyán y Turquía y el interés de ambos en el desarrollo de sus infraestructuras petrolíferas, además del interés turco en limitar la influencia rusa en la región –lo que se frustraría si Armenia se sintiera amenazada–, y la necesidad armenia de la apertura de fronteras –ahora cerradas– con ambos, permiten suponer que hay suficiente interés para ambas partes en comenzar a recorrerlo.

A pesar de ello, los riesgos de inestabilidad política y social en Armenia –un 50% de la población vive bajo el umbral de la pobreza, a lo que hay que sumar las recientes protestas reclamando un cambio político– podrían afectar a todo el área. Un riesgo adicional lo constituyen los grupos dentro de Azerbaiyán que –ahora que su economía comienza a sentir los beneficios de sus explotaciones petrolíferas y que se han firmado acuerdos militares con EEUU, Turquía y Pakistán– consideran llegado el momento de recuperar Nagorno-Karabaj. Es, por tanto, vital que se concluya una paz duradera entre ambos países. Los programas de reconstrucción que la Unión Europea desarrolla en el área deberían condicionarse, al menos, a la realización de contactos al más alto nivel.[37]

A pesar de todas las dificultades, Turquía pretende construir una imagen internacional de diálogo, consenso y liderazgo regional. En este empeño no ha desaprovechado ocasión alguna de participar en cuantas iniciativas de paz y de cooperación han surgido en sus áreas de interés preferente. Aún participa en numerosas de estas iniciativas en Bosnia, Kosovo, Macedonia, en el conjunto de los Balcanes y en Afganistán; especialmente en misiones de policía y en unidades militares conjuntas.

Turquía también ha encontrado escenarios más amables, como es la cuenca del Mar Negro, en concreto en la Organización para la Cooperación Económica en el Mar Negro (BSEC) y la BLACKSEAFOR. Pero es con las repúblicas de Asia Central con quien la cooperación es más estrecha, incluyendo cumbres de países turco-hablantes. Asimismo, la iniciativa turca de un foro regional de Oriente Medio, propuesta en los prolegómenos de la invasión de Irak, se ha revelado como un foro de intercambio necesario –a pesar del fracaso de la primera reunión–, si bien sus reuniones se han centrado mayoritariamente, hasta ahora, en el conflicto que les dio origen.

Con Irán y Siria es poco probable que Turquía vaya a desarrollar iniciativas para profundizar en sus relaciones diplomáticas. La actual situación internacional de Irán parece desaconsejarlo. Las intromisiones poco afortunadas de este país en la política turca en el pasado[38] no ayudan, desde luego, a que Turquía se muestre dispuesta a estrechar lazos diplomáticos pese a dicha coyuntura. No obstante, la colaboración en el nivel económico es cada vez más fluida. Las relaciones con Siria, que no acaban de ser buenas, dependerán en gran medida de la forma en que se maneje el desencuentro provocado por la intervención turca en la cuenca del Éufrates, que veremos después, si bien por el momento no hay temor a conflicto alguno que pudiera afectar a la Unión Europea.

Las aportaciones de Turquía

En el haber de Turquía se encuentra su escasa beligerancia a pesar de haber sufrido durante años un entorno tan conflictivo,[39] en consonancia con su tradición, desde la creación de la república, de neutralidad y búsqueda de equilibrio.Si Turquía en solitario no ha visto comprometida su integridad a pesar de estos potencialmente conflictivos vecinos, no parece esperable otra cosa en una Turquía integrada en la Unión Europea, con el respaldo de sus estructuras diplomáticas y de defensa, y en un entorno en el que han surgido y se están desarrollando una serie de iniciativas de diálogo que incluyen a todos los actores de la región.

Es de destacar la repercusión que la incorporación de Turquía tendría en la política de defensa de la Unión, en pleno desarrollo. Turquía posee un numeroso y preparado ejército –al que dedica al año más del 4% de su PIB– y, como hemos visto, también grandes retos estratégicos. Está claro que su incorporación potenciaría, por capacidades y por necesidades, la política de defensa aún más. Este planteamiento surge en un momento en que la UE se ha marcado unos objetivos ambiciosos en el marco del Headline Goal 2010, como es la creación de las agrupaciones tácticas de reacción rápida (RRF). Su plena operatividad se espera para 2007 y un nuevo fracaso –tras el del primer Headline Goal, surgido en Helsinki–, potencialmente traumático, podría verse mitigado por la participación turca, antes aún del fin de las negociaciones de incorporación. Su participación se podría producir en su calidad de miembro “europeo” de la Alianza Atlántica y Estado “asociado” a la UEO, en respuesta a la invitación del Consejo hecha el año 2004 en este sentido.[40]

Turquía proporcionaría también credibilidad a las iniciativas europeas en el Mediterráneo y Oriente Medio. Su pertenencia simultáneamente a la Unión Europea y a foros como la Organización de la Conferencia Islámica, así como a iniciativas como la “Presencia Internacional Temporal en Hebrón” (TIPH) –a petición tanto de Israel como de la Autoridad Nacional Palestina–, o el “Diálogo para la Ayuda a la Democracia” –que copreside junto a Italia y Yemen, en el marco de la iniciativa para Medio Oriente y África del Norte (BMENA)– sitúan a Turquía como un interlocutor válido tanto ante Israel como ante los países islámicos.[41] Una muestra de ese reconocimiento está en que la iniciativa turca de un foro regional ha sumado hasta seis reuniones a pesar del fracaso de la primera de ellas –celebrada en Estambul para debatir el plan de paz de Turquía para Irak–, producido al negarse la propia Turquía a la inclusión en el texto final de una crítica a la violación por parte de Israel de las resoluciones de la ONU.[42] En favor de la imagen de equilibrio de Turquía en la región está el que sus relaciones de colaboración con Israel no han sido óbice para que Turquía criticara tanto las políticas israelíes hacia los territorios ocupados como los atentados suicidas palestinos.

5.2. El tránsito de energía y los recursos de Agua

Petróleo y gas

Desde que en 1994, durante una visita de Estado a Turquía de Haidar Aliev, presidente de Azerbaiyán, se firmó un pacto por el que se establecía definitivamente que los oleoductos azeríes atravesarían territorio turco y no ruso,[43] Turquía no ha cesado de centralizar en su territorio los principales proyectos de conducción de petróleo y gas de la región.

El principal de ellos se anunció en febrero de 1999. Era el proyecto definitivo del oleoducto Bakú-Tiflis-Ceyhan, firmado un mes después en Estambul en la cumbre de la OSCE por Turquía, Azerbaiyán, Georgia, Turkmenistán y Kazajstán, en presencia de Bill Clinton. Ese mismo año se firmó un acuerdo entre Turkmenistán, Kazajstán y Turquía para hacer llegar hasta ésta última gas turkmeno y petróleo kazajo a través del Caspio y Azerbaiyán. Rusia, por cierto, presionó al máximo contra este acuerdo, proponiendo la construcción de un gasoducto bajo el Mar Negro –“corriente azul”, que lleva explotándose dos años ya–, sin pasar por las repúblicas del Cáucaso, lo que hace evidente la valoración rusa de la estabilidad de Turquía. La postura turca fue declarar que ambos acuerdos eran necesarios para Turquía, con lo que ambos se firmaron, completando un conjunto de proyectos que sitúan a Turquía como un país de referencia en el futuro inmediato para el aprovisionamiento de energía a la Unión Europea.

Se ha producido ya la incorporación de hecho de la red energética de Turquía a la de la Unión tras el Acuerdo Intergubernamental sobre Interconexión Turquía-Grecia, firmado en febrero de 2003, y el Acuerdo de Compra-Venta de diciembre de 2003. Es indudable que, por su vecindad al Cáucaso y sus relaciones con Asia Central, la estrategia energética turca es de máximo interés para la Unión Europea y, junto a las aportaciones arriba mencionadas a la defensa europea, la principal baza negociadora turca ante la Unión. Especialmente si el peso de ambas comienza a notarse desde antes de la incorporación, durante el propio proceso negociador, lo que parece muy probable.

El tránsito de hidrocarburos por territorio turco camino de los mercados europeos abre también la posibilidad del desarrollo por parte de Turquía de una industria petroquímica y de refino que podría abastecer los mercados europeos. Este desarrollo industrial y el puerto petrolero de Ceyhan cumplirían una función especial en el mercado energético de la UE, aumentando la seguridad del abastecimiento.

Agua

A pasadas reclamaciones sirias por el problema del agua del Éufrates, el Gobierno turco respondió de la misma manera que a las quejas por los acuerdos turco-israelíes: Siria debía dejar de cobijar a los activistas del PKK. Una vez que Damasco dejó de dar refugio a dicha organización las relaciones mejoraron. Ahora, el mencionado proyecto GAP ha encontrado una fuerte oposición siria e iraquí, ya que supone una reducción del caudal de salida de Turquía de más de un 70% en el Éufrates y de un 60% en el Tigris para 2040.[44]

Aunque las leyes internacionales obligan a Turquía a asegurar un abastecimiento suficiente a los dos países río abajo, son las autoridades turcas las que tienen el control de la situación e intentan conseguir un acuerdo de intercambio de agua por petróleo con Irak.

Turquía es el único país de la región con excedentes de agua. Tiene en su suelo suficiente agua como para abastecer los déficit de todo Oriente Medio. En ocasiones Turquía ha ofrecido agua a países árabes de la zona, pero la falta de confianza y las negativas experiencias pasadas con el fácil cierre de tuberías dieron lugar a que esta iniciativa no encontrara buena acogida. No obstante, una Turquía dentro de la UE y sujeta a su política exterior podría suscitar mayor confianza de estos países. La construcción del “Acueducto de la Paz”, como algunos llaman a este proyecto, daría solución al déficit de agua y evitaría posibles conflictos entre los países de la zona. Un ejemplo claro sería la cuenca del río Jordán.

6. TURQUÍA EN LA UNIÓN EUROPEA: UN RETO PARA EL FUTURO

¿Debe entrar Turquía en la Unión Europea? Los analistas políticos a veces pecan de adoptar una visión unilateral, fijándose únicamente en la capacidad o no de Turquía de cumplir los criterios de adhesión establecidos por la UE, sin tener en cuenta que las instituciones europeas no son un juez imparcial que determine con objetividad si Turquía cumple o no dichos criterios, sino que estos organismos están sometidos a diversas presiones, sobre todo en relación con lo que ocurre en la política a nivel de Estados nacionales. El caso del cambio de la postura francesa después del “No” de sus ciudadanos a la constitución europea o la negativa austriaca al comienzo del proceso de adhesión unos días antes de las elecciones nacionales son los más significativos.

Miremos el asunto desde otro punto de vista: ¿qué pasa si a Turquía se le niega esta oportunidad?, ¿qué consecuencias tendría para todas las partes? De todas formas repasemos primero algunos puntos problemáticos que surgen cuando se habla de la adhesión turca.

Uno de los argumentos más utilizados en contra de Turquía es el hecho de no ser un país europeo, al estar en el “viejo continente” solamente un 3% de su territorio. Sin embargo, no debemos olvidar que incluso las fronteras geográficas no son más que un invento humano, especialmente en el caso de Europa, que no forma un continente claramente separado de Asia. Por otra parte hay que llamar la atención sobre el caso de Chipre, situado geográficamente en Asia, concretamente en la parte oriental del Mediterráneo, cerca de Siria y de las tierras asiáticas de Turquía, y que, no obstante, ya es miembro de la Comunidad Europea. Quedando así en evidencia la objeción puramente geográfica, suele utilizarse el argumento de la otredad cultural, de que los turcos históricamente no han formado parte de Europa.

Mantener que el Estado turco históricamente ha quedado excluido de Europa es difícilmente sostenible mirando los hechos históricos, sobre todo teniendo en cuenta la historia contemporánea. No hay quien niegue que los hombres de la Edad Media o Moderna tanto en el lado cristiano como musulmán percibían el mundo como dividido en las tierras de los fieles y las de los infieles, lo que creaba una brecha entre la parte de Europa dominada por los cristianos y la otra, bajo el imperio musulmán. Sin embargo, no cabe duda que no debería ser ésta la división en la que se basasen las fronteras de la Unión Europea. A aquellos que quisieran identificar esa antigua parte cristiana con la civilización y valores de la UE (hay quienes lo hacen), solo basta contestarles con un par de hechos: mientras en las tierras dominadas por los musulmanes seguían existiendo grandes minorías no musulmanas (cristianos y judíos), los cristianos no permitieron que en sus territorios sobreviviesen grandes minorías religiosas (expulsión de moriscos, expulsión o conversión forzada de judíos, cristianización masiva de los indios) y los que quedaban (judíos) fueron encerrados en guetos. En ambos lados de la frontera el poder estaba vinculado con la religión y había súbditos de primera y súbditos de segunda según el criterio religioso, pero no fue en la parte cristiana donde las minorías disfrutaban de más derechos y de más seguridad, por lo cual argumentar con el Medievo o la Edad Moderna para incluir en o excluir de la UE a los países de hoy resulta absurdo. No obstante, merece la pena subrayar que incluso en esa época las divisiones no eran en absoluto insuperables: se formaban alianzas que atravesaban la barrera religiosa (Francia y el Imperio Otomano contra España y Austria, etc.), los artistas y artesanos pasaban fronteras para trabajar para los “infieles“, los mercaderes hacían sus negocios en las tierras del “otro“, etc.

Cuando a partir de la Ilustración se hablaba cada vez menos del mundo cristiano y se fue introduciendo la noción del “mundo civilizado”, quedaba más difícil excluir per se al Imperio otomano del concierto de las potencias europeas y se hizo posible adoptar posturas más pragmáticas en la política internacional. El siglo XIX es una prueba evidente de la integracióndel Imperio en la escena política europea, ya no como amenaza exterior, sino como una de las muchas figuras del ajedrez político, como aliado o rival potencial, según las circunstancias (el Acuerdo de París, la Guerra de Crimea, el Congreso de Berlín). También ése era el siglo en el que los otomanos emprendieron una serie de reformas radicales basadas declaradamente en el modelo occidental. Amplias capas de la sociedad otomana/turca han hecho suyo este esfuerzo modernizador basado en el modelo occidental, lo que ha permitido que las reformas avanzaran, incentivando incluso varios cambios de régimen. El siglo XX confirma la integración turca en las estructuras europeas y euroatlánticas, tanto para el pesar de Turquía (la participación otomana en la Entente durante la desastrosa I Guerra Mundial), como para su beneficio (plan Marshall, OTAN, candidatura a la UE). A principios del siglo XX, el Estado turco tuvo que pasar por el mismo proceso que varios imperios europeos: la desintegración del imperio multinacional y formación de Estados nacionales. A partir de entonces, la República de Turquía ha buscado formar parte de Europa, y a pesar de tener su camino muchas dificultades, no se ha desviado de él.

Desde hace dos siglos, el Estado turco demuestra una clara orientación europea, tanto su política internacional, como su transformación institucional y social basada en el modelo occidental. Tampoco deberíamos ser tan autocomplacientes como para creer que las influencias europeas tienen que ser intrínsecamente positivas: los efectos negativos del nacionalismo homogeneizante –de origen occidental– son bien conocidos. En cualquier caso, en el bien y en el mal, hace mucho tiempo que el Estado y una gran parte de la sociedad turca han unido sus caminos con otros europeos en la búsqueda de felicidad y de un mundo mejor con matices occidentales (democracia representativa, secularismo, individualismo, pensamiento científico, la idea del progreso tecnológico y social), por lo cual, históricamente, los turcos forman parte de Europa más que de cualquier otro continente.

La supuesta otredad radical de la cultura turca se cita como otra objeción en contra de la pertenencia turca a la UE. Los que se oponen a su integración argumentan que Turquía es demasiado diferente. Antes de analizar el argumento del islam como la mayor causa de la diferencia cultural turca, permítanme recordar otro proceso de adhesión en el que la supuesta diferencia insuperable se utilizaba como argumento en contra del candidato. El famoso eslogan turístico de Spain is different nos sirve como referencia irónica frente a los argumentos que pretendían descartar la capacidad de España de formar parte de las estructuras democráticas de Europa occidental: se le acusaba de ser un país demasiado religioso, relativamente pobre, con un peso importante de la agricultura, con una sociedad demasiado conservadora, con fuertes dosis de clientelismo, falta de cultura democrática, incluso poco individualista, donde la familia tiene ”demasiado” peso. Estos argumentos se vieron desbaratados con el desarrollo espectacular de España en las últimas tres décadas y nadie en su sano juicio defendería hoy en día que es imposible integrar la sociedad española en la UE. La comparación entre la España de los setenta y la Turquía de hoy no es el objetivo de este artículo, no obstante, resulta sumamente útil recordar el pasado cuando ofrece unos paralelismos tan interesantes.

A los críticos de la candidatura turca se les ofrece un fenómeno fácil de utilizar como argumento en contra, dado que distingue a Turquía de todos los países miembros. Se trata de la religión –el islam–. No obstante, habría que demostrar que la religión determina la diferencia cultural. La cultura no es un hecho inmutable, sino que son unas características sometidas al cambio permanente. La cultura turca ha sido moldeada por muchos factores, entre los que prevalece en el último siglo la influencia de la civilización occidental, trasformada por la “traducción local” en su versión particular turca. Como ya se ha dicho, el secularismo, el individualismo, el pensamiento científico y la idea del progreso tecnológico y social han echado unas raíces profundas en la cultura turca. El discurso de la modernidad ha influido profundamente también en la manera en que los turcos entienden e interpretan la religión.

No sólo se puede observar este cambio en la religiosidad (o no) de los sectores seculares de la población, sino también en el ideario y discurso de los partidos islamistas. Estos partidos han ido cambiando su doctrina; mientras en los años cincuenta todavía defendían la vuelta del sultanato y de las instituciones del pasado y arremetían contra los signos de modernidad, incluido el fútbol, los islamistas turcos de hoy –a diferencia de muchos islamistas de otros países– han hecho suyos los mecanismos del sistema de la democracia representativa, el único que han conocido y, según sus convicciones, perfectamente compatible con su religión. El progreso material y social, más que la vuelta a los tiempos de oro, forma parte clave de su discurso. No es casualidad que el símbolo del partido islamista que gobierna en Turquía (el AKP) sea la bombilla encendida. Además, el hecho de que el ejército, el mayor defensor del Estado secular, goza de un 80% de confianza entre la población turca, confirma que la población en general es partidaria de las reglas de juego establecidas, incluido el Estado secular, y poco propensa a experimentos radicales basados en el utopismo islamista que florece en algunos países. Estas actitudes no son incompatibles con una religiosidad profunda, por lo cual habría que evitar la identificación de la fe musulmana con el antisecularismo o antieuropeísmo, sobre todo en el caso concreto de Turquía.

Es sumamente útil no obsesionarse con el islam como la pauta cultural potencialmente más conflictiva en Turquía, los analistas que lo hacen tienden a interpretar la sociedad turca únicamente a través de esta clave, escapándoseles de esta manera otros puntos neurálgicos que pueden resultar más problemáticos para la integración turca. El concepto de Estado que existe en Turquía es uno de ellos: existe una percepción generalizada del Estado como padre, el Estado como un organismo superior del conjunto de sus ciudadanos, lo que conlleva la idea de que “todos debemos servir al Estado”, más que “el Estado está aquí para servir a sus ciudadanos”. No es que este concepto sea ajeno a la cultura europea: en un pasado no muy lejano e incluso en el presente encontramos un sinfín de ejemplos del parecido entendimiento de este concepto incluso en la Europa occidental. No obstante, para el desarrollo del sistema democrático, sobre todo de una sociedad civil democrática, es esencial que los ciudadanos no se sientan como siervos del Estado y que el valor del individuo no disminuya al estar en juego el “bien común” que además es siempre definido desde el poder. No debería fomentarse la idea de que un ciudadano debe callarse, si sus quejas o sus opiniones pueden “mancillar el nombre del país”. La idea del Estado como una entidad superior a los que lo componen puede ser un obstáculo frente a reformas en el campo de los derechos humanos, de la transparencia del sistema y del funcionamiento de las instituciones democráticas, mucho mayor que el islam.

En general, hay que tener en cuenta que la cultura, con la que se argumenta en contra de la adhesión de Turquía, no es un estado, sino que es un proceso abierto a cambios, a influencias. En el sentido más estricto, la cultura política turca ha sido moldeada por varias influencias, de las cuales la islámica es sólo una entre muchas. La occidentalización de la cultura política turca no es nada superficial. Ya en el siglo XIX existió en el Imperio otomano un movimiento constitucionalista autóctono (la primera constitución es de 1876), un parlamento y la idea de la igualdad de los ciudadanos y de los derechos civiles y políticos. La historia ha demostrado que Turquía ya tiene una tradición de cultura democrática lo suficientemente fuerte como para prevenir la dictadura militar –cuando ha habido un golpe militar, el poder siempre ha sido devuelto pronto a los civiles, siempre se ha restablecido el sistema de la democracia representativa–. Además, como se demostró en los noventa en el llamado “golpe posmoderno”, incluso los militares prefieren hoy en día utilizar métodos constitucionales en vez de acudir a la fuerza. A pesar de quedar mucho por hacer en el desarrollo de la cultura democrática, la idea de que Turquía debe ser un país democrático es muy arraigada y generalizada. Desde los dos períodos del movimiento constitucional en el Imperio otomano, desde la “dictadura pedagógica”[45] de Atatürk, cuyo objetivo era preparar la nación para el autogobierno, la idea de la Turquía democrática ha echado unas raíces que nadie –ni los islamistas monárquicos, ni los comunistas, ni los ultranacionalistas fascistoides, ni los islamistas radicales– ha conseguido cortar. Al contrario, la idea de otro tipo de régimen es tan difícil de aceptar, incluso de imaginar, que todas las fuerzas de la vida política turca han ido aceptando las reglas de juego e interiorizando gradualmente los valores de la democracia como la negociación, la competencia libre, el pragmatismo, la oposición útil, el cambio pacífico del gobierno, etc. Lo mejor que puede hacer la UE para apoyar e incentivar este proceso de democratización de la política y de la sociedad turca es llevar a cabo un proceso de adhesión que puede ser muy largo, pero tiene que ser justo y garantizar la entrada en caso de que se cumplan las condiciones preestablecidas.

No se debe negar que existen problemas de cultura política que pueden convertirse en obstáculos en el camino de Turquía. Entre ellos se cita en primer lugar la falta de respeto de algunas autoridades turcas para los derechos humanos. No sólo la sociedad civil, sino también las elites políticas se han esforzado en los últimos años en promover el respeto hacia los derechos humanos. Las autoridades turcas han organizado varios programas de formación sobre el tema, específicamente destinados al personal del Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia, las fuerzas de orden público y la policía. Además, se han intensificado los esfuerzos para luchar contra la tortura y los malos tratos, no sólo mediante la actitud de rechazo de su utilización y de los que la practican, sino –y sobre todo– a través de cambios legales: Se han endurecido las penas para estos delitos, a la vez que se han abordado reformas legislativas sobre el derecho a la libertad de expresión (en la Constitución y a través de una nueva ley en materia de libertad de prensa). Ha resultado muy difícil implementar estas nuevas normas, sobre todo en las instituciones con una larga tradición de impunidad, como el ejército, pero sobre todo la policía. Para que se cree un ambiente de respeto a las leyes y a los derechos humanos en este ámbito, es preciso poner en funcionamiento procesos eficaces de castigo contra los abusos, para que quede claro que las instituciones turcas no favorecen ni permiten en su seno ciertos comportamientos, sobre todo la violación de los derechos humanos. En otro nivel, pero con igual firmeza, es necesario actuar activamente para que el sistema burocrático se convierta en más user-friendly: la transparencia y eficacia de los procedimientos burocráticos está estrechamente vinculada con la lucha contra la corrupción.

Se ha progresado en la consecución de las reformas en materia de derechos culturales. Pero hay que hacer unas consideraciones de ámbito práctico sobre estas cuestiones, a las que la propia Comisión alude: “Las medidas adoptadas en materia de derechos culturales no pasan de ser un atisbo, ya que siguen existiendo importantes restricciones a la radiodifusión y la enseñanza en las lenguas minoritarias”. Por otro lado, muchas comunidades religiosas denuncian las dificultades y discriminaciones de que son objeto.

No obstante, los que argumentan con los abusos y con la violación de los derechos humanos que se producen para justificar su rechazo a la adhesión turca, deben tener en cuenta una paradoja. Los activistas turcos (y kurdos) que sufren estos abusos –y a quienes los oponentes de la entrada turca toman de escudo para su “No”– quieren que Turquía entre en la Unión Europea, porque el proceso de adhesión conlleva la necesidad de eliminar estas prácticas en Turquía.[46] Argumentar con mujeres, kurdos y derechos humanos para defender el “No” puede ser hipócrita, porque mientras estos colectivos desean la entrada y se beneficiarían de los cambios impulsados por el proceso de adhesión, el rechazo a Turquía no produciría ninguna mejora en su situación, más bien al contrario en algunos casos.

Se puede objetar que la UE debe sobre todo cuidar la calidad democrática de sus Estados miembros y que no está para solucionar los problemas turcos. Aunque sea correcta esta idea, si la UE quiere ser creíble como promotor de la democracia y de los derechos humanos, no debería desaprovechar la posibilidad de influir para bien en la situación de los países que voluntariamente se someten a su inspección. Además, no solo la sociedad civil turca, sino también los representantes políticos se han tomado a pecho las críticas de la UE, sobre todo en la última década, y la lucha por la mejora de la calidad democrática en Turquía ha dado sus primeros frutos.

También nos podemos encontrar con que se argumenta en contra de Turquía utilizando la situación de las mujeres en el país. Este argumento suele utilizarse de una manera confusa y peca de una paradoja aún más evidente que en el caso de los derechos humanos. Primero hay que subrayar que no es el Estado el que establece y perpetúa los mecanismos de opresión de las mujeres. Esto distingue a Turquía de muchos países del mundo. Desde el Estado turco se han promovido reformas a favor de la integración de las mujeres a la vida pública desde los comienzos del siglo XX. Atatürk hizo un esfuerzo particular en este ámbito, pero la actividad en este sentido no ha cesado hasta hoy en día. Es, por lo tanto, poco justo echar la culpa por la opresión que todavía sufren muchas ciudadanas turcas al Estado. Las autoridades pueden ser responsables de la falta de medios y de indiferencia, sobre todo en el nivel local; no obstante, en general, el Estado ha sido el mayor promotor de los derechos de las mujeres en el país. El sector público da trabajo a una parte importante de las mujeres empleadas, el porcentaje de profesoras titulares es más alto en Turquía que en la UE, Turquía fue (en 1993) el primer país musulmán en tener una primer ministro que no fuera viuda, esposa, madre o hija de algún político conocido (un hecho que no se había producido antes ni –por ejemplo– en los países de América Latina, ni en muchos países europeos).

La situación penosa en que viven muchas mujeres, sobre todo en el ambiente rural y en los suburbios, se basa en la supervivencia de las estructuras y actitudes tradicionales y tanto el Estado como las ONG luchan contra los síntomas y efectos de esta opresión (no escolarización de las niñas, crímenes de honor, poligamia, violencia doméstica). La posibilidad de utilizar el dinero de los fondos europeos y el apoyo activo al esfuerzo de mejorar la vida de las mujeres en las zonas rurales y en los suburbios de las grandes ciudades es una manera mucho mejor de conseguir la igualdad plena de las mujeres turcas que utilizándolas para bloquear la entrada de Turquía en la UE. Esto resulta aún más absurdo teniendo en cuenta que la mayoría de las mujeres turcas están a favor de la entrada en la UE y esperan de ella cambios positivos para sus vidas. El desarrollo democrático en Turquía se puede fomentar presionando a las autoridades turcas a través de las negociaciones europeas y ofreciendo apoyo logístico, pero no utilizando los derechos humanos, las mujeres o las minorías como argumento para impedir el proceso de adhesión. Podemos estar seguros de que los activistas pro derechos humanos turcos, las mujeres y las minorías no saldrían precisamente favorecidos por un “No” europeo que muchos defienden mencionando a estos grupos.

Como ya se ha dicho, en los últimos meses surgió con fuerza en la escena internacional otro obstáculo para la integración turca en la UE: la cuestión armenia. En varios países europeos los parlamentos han votado por el reconocimiento de los hechos de 1915 como un genocidio. Aparte de lo mencionado anteriormente y de que, en cualquier caso, este trabajo no pretende dar respuestas a esta cuestión histórica, es preciso subrayar en este punto que las masacres de los armenios no deben percibirse como algo ajeno. No era un síndrome del retraso, de poca civilización, como nos gustaría pensar en estos casos, sino un fenómeno intrínsicamente vinculado con la modernidad, con la creación de Estados-nación, es decir, un fenómeno que desgraciadamente se ha dado también, y en mayor escala, en Europa. Lo importante con respecto a la integración europea es y debe ser el reconocimiento del pasado problemático, no el pasado mismo. En este punto Turquía tiene que demostrar que garantiza la libertad absoluta del debate sobre el tema, aunque pueda resultar traumático. Esto supone un gran reto para la sociedad turca y habrá que ver como lo afrontará. Resulta poco afortunado el intento de algunos políticos europeos de imponer a Turquía un término o una versión de la historia desde el poder de las negociaciones de la adhesión. La aceptación de este pasado negro debe ser un resultado del debate libre y público, no una imposición forzada, porque así su efecto “terapéutico” sería mínimo.

Otro de los obstáculos que puede tener Turquía para su integración en la UE es el papel excepcional en el contexto de la Europa del siglo XXI de su ejército. La influencia del ejército en la política y en la sociedad turca tiene muchos efectos positivos, además de varios efectos negativos. El verdadero problema y la respuesta a la pregunta mencionada arriba no es que la influencia del ejército en Turquía sea negativa, sino que al no ser el ejército per se una institución basada en la representación democrática, hay que considerar como una anomalía que no esté sometido plenamente al control de las instituciones democráticas (el Gobierno, el Parlamento) y que, al contrario, influya en éstas de una manera significativa.

Sin idealizar el sistema de la democracia representativa y aún admitiendo que el ejército puede jugar un papel estabilizador cuando no existe un consenso político en la perpetuación del gobierno democrático (cuando, por ejemplo, entra en el sistema un partido que tiene como objetivo el fin de la democracia –sea fascista, comunista o islamista radical–), está claro que las reticencias de la UE son legítimas: es lógico que la UE exija que un país candidato ya tenga asumido el sistema democrático hasta el punto de no necesitar que el ejército sirva como su garante. Por otra parte, el ejército turco no ha mostrado ansia de poder en el sentido de querer eliminar el sistema de la representación democrática y durante la historia de la República ha limitado sus intervenciones precisamente a los momentos en que la democracia estaba amenazada, por lo cual el reforzamiento de la democracia turca durante el período de las negociaciones de adhesión y dentro de la UE podría significar la retirada voluntaria del ejército de la escena política del país. Un ejército turco fuerte, sometido al control democrático, no supone una amenaza para la UE, sino una garantía para la paz en la región estratégica de Oriente Próximo (siendo los vecinos de Turquía países como Siria, Irán e Irak).

Por último, hay quien interpreta algunas de las reticencias hacia Turquía como el rechazo a la creación de un posible nuevo núcleo de interés dentro de la Unión Europea en torno al Mediterráneo. Según este supuesto, los intereses comunes de los países del sur de la Unión se verían reforzados por los votos de Turquía en las instituciones comunitarias, hasta el punto de que un hipotético eje Ankara-Roma-Madrid pudiera desbancar al tradicional eje París-Berlín ante la connivencia o incluso el apoyo puntual británico. No podemos negar que los intereses de los países de la cuenca mediterránea van a coincidir en más de una ocasión, pero hablar a estas alturas de alianzas estables en el seno de las instituciones europeas parece poco realista. Menos aún ante el gran número de aspectos en los que estos países entrarán en competencia. Donde sin duda estarán de acuerdo y el resto de los países de la Unión harían bien en apoyarles es en relanzar la política europea hacia el Mediterráneo. En noviembre se han cumplido diez años de la Declaración de Barcelona, cuyo objetivo era crear una Asociación Euromediterránea[47] que alcanzaría su máxima expresión con una zona de libre comercio, prevista para 2010. La incorporación de Turquía podría revitalizar este proceso, ahora estancado, haciendo partícipe a la UE de los problemas y necesidades del Mediterráneo y reservándole un lugar destacado en la agenda comunitaria.

7. ¿Y SI TURQUÍA QUEDASE EXCLUÍDA DE LA UE?

¿Cuál sería la alternativa a la entrada de Turquía en la UE? ¿Qué pasaría si quedase excluida? La Unión Europea se ha comportado con desconfianza hacia Turquía, aumentando su nivel de exigencia con respecto a otras incorporaciones, especialmente respecto a sus relaciones exteriores, temerosa de los conflictos arriba mencionados. Turquía parece dispuesta a afrontar el reto incluso convenciendo a sus detractores. Su entrada en la Unión Europea fortalecería sus posiciones y podría convertirle en esa referencia regional en que parece aspirar a convertirse.

El fracaso de las negociaciones podría, sin embargo, conllevar numerosos efectos negativos. Uno podría ser el empeoramiento de la democracia en Turquía. En los momentos clave de la segunda mitad del siglo XX y los primeros años del XXI, la voluntad de la pertenencia a Europa y el deseo de la integración en la UE –que comparte gran parte de las elites con la mayoría de la población– han servido para empujar a las fuerzas que operaban en la escena política turca hacia las reglas democráticas y hacia la mejora en el respeto a los derechos humanos. Si dicha integración resultase imposible, podrían surgir modelos políticos distintos a la democracia parlamentaria. El rechazo europeo llevaría seguramente al crecimiento del nacionalismo, incluso del chovinismo, en el país. También ganarían fuerza las versiones más radicales y rupturistas del islamismo político que abogarían de nuevo por una mayor integración del mundo musulmán. Para entender lo desaprovechada que sería la oportunidad europea en este caso concreto respecto a los islamistas, hay que recordar que los islamistas moderados que gobiernan actualmente en Turquía son los promotores principales de la integración de Turquía en la UE.

Se podría predecir el conflicto que entonces surgiría entre las fuerzas secularistas, sobre todo el ejército, y los islamistas radicales. La desestabilización de Turquía en caso de un conflicto interno abierto, igual que el recrudecimiento de la situación política en caso de que el ejército se impusiera pronto al islamismo radical no beneficiaría en absoluto a la UE. No sólo es poco conveniente tener un país inestable y poco cooperador en las fronteras, sino que el miedo europeo a la inmigración turca sería entonces mucho más justificado que en el caso de la Turquía integrada.

El rechazo europeo generaría un profundo resentimiento entre la población turca y no sería de sorprender que los turcos buscaran otras alianzas y otras lealtades, probablemente en el Cáucaso e, incluso, en los países árabes. Por otra parte, es poco probable que ninguno de los procesos de cooperación regional en los que Turquía está inmersa se viera afectado, habida cuenta del interés que este país tiene en todos ellos. Además, es posible que Turquía buscara revitalizar su colaboración con los EEUU, en fase de enfriamiento tras la negativa parlamentaria turca a permitir el uso de su territorio para abrir un frente norte en la pasada invasión de Irak.

En el caso de que, completado el proceso de adaptación, una Turquía democrática y preparada se integrara satisfactoriamente en la Unión Europea, podría convertirse en el ejemplo a seguir para muchos países de su región, no sólo para sus dirigentes, pero sobre todo para sus ciudadanos. La prosperidad y la democracia turca resultarían un modelo a imitar más convincente que el régimen de Irán, ofrecerían un contraargumento al victimismo antioccidental de muchos musulmanes al demostrar que Europa no es un club cristiano, sino un club democrático y secular, y demostrarían que existen maneras pacíficas y eficaces de promover la democracia en el mundo, con lo que aumentaría el prestigio y la credibilidad de la UE en la escena internacional.

Prolongar el proceso de adhesión en caso de que se sigan incumpliendo algunos criterios y dejar tiempo para que se puedan llevar a cabo las reformas necesarias parece la opción más lógica. No lo parece el tratar de buscar nuevas excusas y objeciones con el único objetivo de excluir a Turquía de la familia europea.

CONCLUSIÓN

Turquía está lejos de ser un país cuya incorporación a la UE sea fácil, tanto por sus deficiencias democráticas, como por la debilidad de su Estado social. El tamaño y el número de habitantes de la república turca suponen un peso añadido a estos argumentos en contra. Por otra parte, la adhesión de Turquía no es un grave problema económico hoy. En el momento de la incorporación de Turquía a la UE, el coste económico de la adhesión sería poco significativo debido al crecimiento del PIB de la UE, lo que haría que el porcentaje de dicho PIB destinado a Turquía fuera muy pequeño. Además el crecimiento de la economía turca, si sigue a los ritmos actuales, haría que la aportación de la agricultura al PIB y su tamaño también serían reducidos, algo que es necesario destacar cuando es el sector agrario en el que se está pensando cuando se opina que el coste de la adhesión turca podría ser elevado para al UE.

El coste del ajuste de la economía turca necesario para su adhesión va a ser soportado en una buena parte por este país. La ayuda de la UE no va a ser muy significativa si la comparamos con anteriores procesos de adhesión. El actual Gobierno turco está mostrando una voluntad política y una disciplina económica dignas de resaltar. Quizá su problema más importante sea de carácter monetario: inflación, déficit y debilidad del sistema bancario. No obstante, la ayuda del FMI y las recientes medidas de regulación de dicho sistema bancario van a dar fruto sin duda en un próximo futuro si se mantiene la disciplina marcada por el gobierno.

Turquía tiene que hacer un esfuerzo en la mejora de las infraestructuras de transportes, necesaria para la integración económica y social de su territorio. Este esfuerzo se verá ralentizado por la existencia de déficit presupuestarios. Una reforma fiscal y el control de la inflación podría ser una buena ayuda para la resolución del problema.

Pero la adhesión turca es, sobre todo, un problema político. Detrás de todo ello está el futuro reparto del poder dentro de los órganos decisorios de la UE. El criterio de doble mayoría da a los países más poblados de la comunidad un número de representes y una capacidad de decisión significativa. Hasta ahora este poder está ejercido por Francia, Alemania, el Reino Unido e Italia. La entrada de Turquía replantearía el reparto relativo de poder de decisión dentro de las instituciones comunitarias. Así, el último país en llegar a la UE, Turquía, tendría un poder de decisión similar al de los miembros históricos de mayor peso. Este problema se ha puesto de manifiesto con claridad en el referéndum francés sobre el proyecto constitucional, en cuya campaña se politizó el tema de la adhesión de Turquía. En cualquier caso, no parece atribuible el “No” en el referéndum en un 100% al tema de Turquía.[48]

Ningún gobierno europeo demuestra, al menos en voz alta, percibir –con las excepciones del actual Gobierno Blair y la casi solitaria del presidente Chirac dentro de Francia– la importancia de adoptar una postura constructiva en el caso de la candidatura turca. Si hay muchas cosas que cambiar y mucho tiempo por delante, no hay necesidad alguna de demostrar más recelos de los necesarios. Dicho de otro modo: si Turquía quiere pertenecer al “club” europeo pero aún no reúne las condiciones necesarias, o se le rechaza o se establece un período de adaptación. Pero la acumulación de medidas de salvaguarda, las declaraciones de desconfianza y el aumento del nivel de exigencia pueden dar lugar finalmente a que en el momento de la incorporación, un país con tan importante número de votos como tendrá Turquía en el momento de las decisiones, en lugar de resultar un impulso para las políticas comunitarias –como sucede en las nuevas incorporaciones, al menos durante un tiempo–, acuse ya de entrada el desencanto con unos “socios” que no han tenido, en general, un comportamiento de colaboración, comprensión y generosidad suficientes.

La Unión Europea debe transmitir señales positivas a la candidata Turquía, cuyo Gobierno se ve en ocasiones desairado en sus esfuerzos para asumir las exigencias comunitarias ante la resistencia de ciertos sectores de la sociedad turca. De cara al interior, la Unión Europea debería hacer un esfuerzo para comunicar a sus ciudadanos los beneficios que la ampliación conllevaría. Respecto a la duración del proceso, no se trata exactamente que la incorporación de Turquía no se deba demorar en el tiempo, sino de que no se debe demorar indefinidamente. Por una parte, hay que tener en cuenta que es precisamente la perspectiva de la adhesión la que ha motivado este ritmo de transformaciones en el país. Una perspectiva a muy largo plazo correría el riesgo de desalentar las expectativas turcas y crearía desconfianza. No obstante, un período de duración razonablemente largo será beneficioso para ambas partes, especialmente para Turquía, que necesita un tiempo de adaptación. Hasta ahora, todos los pasos dados por la candidata han ido en la buena dirección y han resultado beneficiosos, en primer lugar, para sí misma. A este ritmo, si se produce la entrada en 2015 –fecha que ahora mismo se maneja como más probable– Turquía se incorporará en mejores condiciones que algunos de los últimos países en incorporarse.

Tratando de la incorporación turca, los comunitarios no deben olvidar la interpretación que una negativa o una propuesta de “asociación especial” podría causar en los países musulmanes de Oriente Próximo. Tanto los políticos, como la opinión pública de estos países critican (y no sin razón) a la UE el doble estándar que aplica a los países musulmanes. Turquía siempre ha sido el país musulmán que ha dado los primeros pasos en las reformas; así lo ha hecho en la separación Estado/religión, en introducir la laicidad en las relaciones sociales, en llevar a cabo reformas constitucionales, en la introducción del acervo comunitario y, últimamente, en la transformación democrática incentivada por un partido islamista en el poder. Un “No” a Turquía tendría efectos negativos para la credibilidad de la UE frente a las capitales y las calles de Oriente Próximo, e incluso en el Cáucaso y Asia Central. No sería nada fácil restablecer esta confianza, lo que haría muy incómodas las relaciones de la UE con un extranjero próximo con el que ha intentado crear desde siempre relaciones especiales, desde la Política Global Mediterránea a la Política de Vecindad pasando por la Declaración de Barcelona. No se comprendería que si esta Declaración y la Política de Vecindad tratan de crear una zona de seguridad y prosperidad en el Mediterráneo, la UE dé una negativa tajante a Turquía, algo que sería atribuido al hecho de ser un país musulmán. Grave error el que cometería la UE cuando lo que debe hacer es aprender a vivir con el islam, que es la segunda religión en su territorio, y fomentar el desarrollo de la democracia de una forma eficaz y pacífica. Esperamos que la UE no cometa este error.

El proceso de adhesión, en definitiva, ofrece a la UE una oportunidad clara y unas herramientas eficaces para influir en la situación política, económica y social de Turquía que no deberían desaprovecharse, pues se benefician del hecho de estar basadas en la voluntariedad y no en la coacción, lo que crearía resentimientos y acusaciones legítimas de neocolonialismo.[49] El entusiasmo turco por la integración en la UE brinda una oportunidad excelente para fomentar la democracia en ese país y facilitar que siga avanzando por el mismo camino. De esta manera puede convertirse en un ejemplo a seguir para otros países.

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Unión Europea, “Relations with Turkey”


[1] Este documento es parte del trabajo del grupo GEANETU (Grupo Español de Apoyo a la Negociación de la Entrada de Turquía), cuyos responsables son Gonzalo Escribano, profesor titular de la UNED, y Alejandro Lorca, Catedrático de la UAM. GEANETU, con fondos del Gobierno turco, financiará la publicación de un libro en inglés sobre la experiencia española en su entrada en la UE y su paralelismo para el caso turco. Se está trabajando en otro libro, en este caso para el lector español, para darle información sobre Turquía, su política y economía, a fin de fomentar un mejor conocimiento entre los dos pueblos.

[2]Tras la apertura formal de las negociaciones con cada país candidato, la Comisión Europea organizará un proceso exhaustivo de examen del acervo (llamado “Proceso de investigación”), para explicarlo y obtener indicios preliminares de los asuntos clave durante las negociaciones. Para el caso de Turquía, se han estructurado 35 capítulos, que abarcarán las diferentes materias de forma independiente. La Comisión, una vez más, es la encargada de emitir las recomendaciones al Consejo, dirigidas a iniciar negociaciones para cada uno de los capítulos. El Consejo deberá establecer unas cotas de referencia para el cierre provisional de cada uno. El poder ejecutivo, como viene siendo habitual, recae sobre los países miembros: el cierre o no de un capítulo y la apertura del siguiente deberá decidirse por unanimidad a nivel intergubernamental.

[3] La pena de muerte fue abolida en 2002, aunque contemplaba su aplicación en situaciones de guerra. Finalmente, fue abolida en todas las circunstancias en enero de 2004, como consecuencia de la firma del protocolo nº 13 de la Convención Europea de Derechos Humanos (si bien hay que destacar que no se aplicaba desde principios de los años ochenta)

[4] Esen (2005), p. 6.

[5] Leyla Zana, ex-diputada pro-kurda, fue condenada a quince años de prisión por haber pronunciado su discurso en kurdo (en la ceremonia inaugural del Parlamento turco en 1993) durante su juramento al cargo de parlamentaria turca, en el que animó a “luchar para que los pueblos de Turquía y Kurdistán vivan juntos en un marco democrático”. Gracias a las pretensiones turcas de adhesión a la UE, Ankara aceptó que se realizara un segundo juicio, tras las dudas expresadas por la Corte Europea de Derechos Humanos sobre el primer proceso. El 14 de octubre de 2004 Zana recibió el premio Sakharov del Parlamento Europeo, tras haber cumplido diez años de encarcelamiento.

[6] Para más información, consultar Turquía: Asimilación del Acervo Comunitario.

[7] Desde el 12 de septiembre de 1963, fecha en que Turquía se convirtió en miembro asociado a la CEE tras la firma del Acuerdo de Asociación.

[8] Ante el previsible impacto de la adhesión de Turquía en el presupuesto, se estimó que la integración turca no se podría incluir en la perspectiva financiera 2007-2013, lo que nos lleva al período siguiente: 2014-2020 (de ahí que se hable del transcurso de 10 años como antes de su ingreso en la Unión).

[9] “La capacidad de la Unión de absorber nuevos miembros, sin dejar de mantener el impulso de la integración europea, es también una consideración importante en el interés general tanto de la Unión como de los países candidatos”. Punto 7, A, iii, de las Conclusiones del Consejo Europeo de Copenhague, 21-22/VI/1993.

[10] En vigor desde el 1 de enero de 1996, para productos industriales y productos agrícolas transformados.

[11] A petición de la Comisión Europea o un tercio de los Estados miembros.

[12] Conclusiones del Consejo Europeo de Copenhague, 1993.

[13] Cuestión duramente debatida dentro de la Unión, incluso el mismo día en que se procedió a la apertura de negociaciones. El ministro de Exteriores turco, Abdullah Gül, lo calificó de “oferta ilegítima e inmoral”. Finalmente ha prevalecido la única opción de adhesión plena (si se completase el proceso).

[14] Bulgaria y Rumanía están a las puertas de la UE (con fecha de adhesión prevista hasta ahora hacia 2007-2008), Croacia y Turquía son los siguientes candidatos para acceder a la condición de miembros permanentes (sin fecha de adhesión). Además, son candidatos potenciales los países de los Balcanes occidentales: Albania, Bosnia-Herzegovina, la ex República Yugoslava de Macedonia, Serbia y Montenegro, y Kósovo (bajo la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de la ONU).

[15] El crecimiento medio del PNB fue apenas del 1,2% en el conjunto del período (1978-1985), con una tasa media de inflación del 14%, dando lugar a uno de los períodos más inflacionistas de la historia económica reciente.

[16] Nordås (2004).

[17] La renta per cápita –ajustada a la paridad de poder de compra– de la UE-15 es cuatro veces superior a la de Turquía.

[18] En el momento actual (y con la incertidumbre de qué pasará finalmente con el proyecto de Constitución europea) esto implicaría mayor número de escaños que el Reino Unido o Francia en el Parlamento Europeo (una cámara con pocas competencias) y, presumiblemente (aunque puede haber sorpresas, ya que el vigente reparto del Tratado de Niza fue negociado y no responde proporcionalmente a la población), el mismo número de votos en el Consejo de Ministros que los “grandes”.

[19] Datos de 2004, extraídos de Eurostat (Oficina Estadística de la UE).

[20] Personas desempleadas respecto de la población activa total.

[21] Proporción de población con una edad comprendida entre 0 y 14, y 65 y más años, respecto de la población de 15 a 64 años.

[22] Proporción de población con 65 y más años, respecto de la población de 15 a 64 años.

[23] Algunos comentaristas económicos consideran que Turquía entrará en una “edad de oro” después de 2010, semejante a la experimentada por los “tigres” de Asia Oriental en el pasado al combinarse una alta tasa de población activa con unos bajos costes laborales.

[24] En este sentido debe entenderse, al menos hasta cierto punto, el rechazo francés a la incorporación de Turquía. Es evidente la sensación de fracaso de la política de inmigración francesa, con una numerosa población inmigrante que ha constituido guetos consolidados en los barrios periféricos de las grandes ciudades francesas, y cuya frustración ha dado lugar a gran número de episodios violentos desde hace años. La desconfianza generada parece haber magnificado la sensación de inseguridad, hasta el punto de que el término francés la violence, como primera acepción, al menos coloquialmente, hace tiempo que se utiliza para referirse a esta situación. Esta población desintegrada es de origen mayoritariamente norteafricano –muchos de ellos de segunda generación– y su religión mayoritaria es el islam, al menos en teoría. El hecho de que se perciba a Turquía como una posible fuente de inmigración, y las similitudes que algunos puedan encontrar entre estos hipotéticos inmigrantes turcos y los habitantes de origen norteafricano de dichas barriadas por el mero hecho de profesar una misma religión, por forzado que pueda parecer, no deja de ejercer una influencia negativa en la percepción, en el imaginario francés, de la incorporación de Turquía a la UE. Problemáticas similares se dan –aunque en menor medida y con características diferenciadoras– en otros países europeos. Todo ello sin olvidar que (dentro de lo arriba comentado sobre demografía) la opinión pública francesa difícilmente admite que Turquía, que sería un recién llegado, debido a su población tuviera la misma representación que Francia en los órganos de gobierno de la UE.

[25] Solana (2003).

[26] Commission of the European Communities (2004); el primer epígrafe del punto 4 recoge las exigencias comunitarias respecto a la política exterior turca.

[27] Nada tranquilizadoras fueron las declaraciones en este sentido realizadas por Amr Moussa, secretario general de la Liga Árabe, el pasado 8 de octubre a la BBC, tras llegar a Irak con un grupo de diplomáticos de su organización.

[28] Rubiol (2004), p. 547.

[29] En aras de la brevedad nos referiremos, como se ha hecho en la primera ocasión, a esta región autónoma prevista en la actual Constitución como “Kurdistán iraquí” o “zona kurda”, habida cuenta de que su población mayoritariamente lo es (o históricamente lo ha sido) y de que aún no hay una denominación oficial prevista.

[30] En abril de ese año el propio Turgut Özal logró la abolición de la ley que prohibía el uso público del kurdo, como primera de una serie de medidas coincidentes en el tiempo con el acercamiento a Barzani y Talabani.

[31] Stone (2005); hace además una interesante comparación entre la Turquía actual y la España anterior a la entrada en la UE.

[32] El reconocimiento de Chipre y la retirada de las fuerzas turcas de la zona norte de la isla (que ascienden a más de 30.000 soldados) no formaba parte de los criterios originalmente establecidos para la adhesión, pero resulta impensable que Turquía entre en la UE si no reconoce a todos los Estados miembros. Por su parte, Recep Tayyip Erdogan ha señalado en reiteradas ocasiones que Chipre no estaba en los criterios de Copenhague, mostrando así su resistencia a dar tal paso.

[33] El 24 de abril de 2004, se produjo un referéndum en Chipre acerca de la reunificación. Los turcochipriotas aprobaron el plan con un 65% de los votos a favor, mientras que sus vecinos grecochipriotas lo rechazaron, con un 76,9% de los votos en contra.

[34]Sin ánimo de profundizar en los encendidos debates que mantienen los estudiosos de este tema, conveniente recordar que los principales responsables de tales actos fueron juzgados por tribunales turcos y condenados con la máxima dureza (la pena capital), convirtiéndose Turquía en el primer país del mundo donde responsables al máximo nivel de este tipo de actos eran perseguidos. Es cierto que la palabra genocidio no se utilizó entonces, pero no fue hasta 1943 que tal término fue utilizado por primera vez. El problema surge cuando el tema se convierte en un tabú dentro de Turquía.

[35] Página web oficial de la TARC. Hay un breve análisis sobre el inicio del proceso en http://www.nytimes.com/2001/07/10/world/unofficial-commission-acts-to-ease-turkish-armenian-enmity.html

[36]Una actitud comunitaria en favor de un debate libre sobre este tema en el seno de la propia sociedad turca (y la presión diplomática en este sentido) aportaría mucho más a ambas partes y favorecería una asunción sin complejos del pasado. Desde luego, más que la insistencia paternalista en un término concreto.

[37] Helly y Whyte (2004).

[38] En los años 90, Irán apoyó financiera y políticamente a movimientos antisecularistas en Turquía, incluyendo la presencia de su embajador en actos donde se criticaba el carácter secular de la República de Turquía. Asimismo, el ejército turco acusó a Irán de entrenar en su territorio a terroristas islamistas turcos.

[39] Desde su intervención en Chipre en 1974 sólo pueden contarse las incursiones en territorio iraquí en persecución de las milicias del PKK. Debe tenerse en cuenta que dichas incursiones se producen al amparo del tratado entre Turquía e Irak de 1978 que permite estas incursiones en el país vecino hasta 17 km de la frontera.

[40] Consejo Europeo (2004).

[41] Posch (2004).

[42] Caliskan y Taskin (2004), p. 1.

[43] Un primer pacto en este sentido había sido denunciado por Aliev –rusófilo y ex-comunista– nada más llegar al poder el año anterior, para aproximarse a Rusia, pero el decidido apoyo ruso a Armenia en el conflicto de Nagorno-Karabaj hizo que Aliev cambiara de parecer y buscara una aproximación a Turquía.

[44] Actualmente Turquía utiliza el 8% del caudal total del Éufrates, Siria el 21% e Irak el 50%, vertiéndose al mar otro 21%. Los planes de utilización de los tres países para 2040 suman el 188% del caudal actual, algo imposible de cumplir, obviamente. Para el Tigris las cifras son similares, con la diferencia de que, si en el Éufrates en territorio turco tienen lugar el 88% de las aportaciones de agua a su caudal (con lo que Turquía puede controlar, de hecho, el río) y el resto en Siria; en el Tigris las aportaciones en territorio turco representan el 52% del total, produciéndose el otro 48% en territorio iraquí, lo que posibilita a Irak una cierta autonomía en el uso del agua con respecto a Turquía. La gran perjudicada en ambos casos es Siria. (Fuente: UNESCO).

[45] Término introducido por algunos historiadores turcos para definir el proyecto de Mustafa Kemal Atatürk: un régimen autoritario de reformas radicales cuyo objetivo es la educación del ciudadano para que se forme una sociedad moderna y para que se pueda, en un futuro cercano, establecer el régimen democrático.

[46] El alcalde de la capital kurda, Diyarbakir, Osman Baydemir viajó (previamente a la decisión de la apertura de negociaciones) por algunas capitales europeas con el fin de llevar el mensaje de que para ayudar al pueblo kurdo, todavía “mal encajado” en las instituciones de la República, la mejor fórmula sería la integración plena de Turquía en la Unión Europea, pues los kurdos de Turquía pasarían entonces a ser ciudadanos de la UE y estarían protegidos bajo las instituciones comunitarias.

[47] Sus fines eran “crear una asociación global euromediterránea con el fin de convertir el Mediterráneo en un espacio común de paz, estabilidad, prosperidad y seguridad, intensificando el diálogo político e instaurando una asociación económica y financiera, así como una asociación social, cultural y humana”.

[48] En diferentes encuestas este porcentaje oscilaba entre un 15% y un 50% (variación notable a la que, presumiblemente, no era ajeno el número y la naturaleza de las otras opciones que se presentaban a los encuestados, dependiendo de la encuesta).

[49] Resulta digno de reflexión observar cómo, mientras en los países árabes, que fueron directamente colonizados por las potencias occidentales, la modernización ha sido lenta y traumática; en Turquía, que nunca ha estado colonizada, y cuyas élites han escogido voluntariamente el camino de occidentalización, los valores de la Ilustración han echado raíces profundas entre amplias capas de la población.