Plebiscitos y sucedáneos

Los manuales de Derecho Constitucional solían (no sé si suelen, porque ya no los frecuento) establecer una diferencia conceptual entre plebiscito y referéndum como dos formas de solicitar la opinión de los ciudadanos, distintas por su forma, su objeto y su finalidad, aunque no todos los autores utilizaban los mismos criterios para establecer la distinción. En el uso común estos términos se utilizan generalmente como sinónimos y en el jurídico, cuando hay que hacerlo, la distinción se hace sin pretensiones de universalidad, como una categoría de derecho positivo, determinada por la denominación de estas instituciones en la Constitución respectiva, que puede no coincidir con la que le dan otras. Este criterio no es aplicable cuando la Constitución no usa más que una de estas denominaciones y aunque aplicable, tampoco sirve de mucho cuando, como ocurre en muchas Constituciones americanas de nuestra lengua, los términos se emplean en sentidos opuestos, de manera que lo que en una es plebiscito es en la otra referéndum y viceversa.

La nuestra, como todas las europeas que recuerdo, denomina referéndum a la institución que permite someter cuestiones concretas a la voluntad popular, sea cual sea la naturaleza de esas cuestiones y la eficacia que se atribuye a esta voluntad y no mencionan el plebiscito. Pese a ello, creo que el concepto de plebiscito sigue siendo útil e incluso indispensable. Y no sólo porque, con el anuncio de elecciones plebiscitarias, está hoy en el centro de nuestra vida política, sino porque ayuda a clarificar la realidad y simplifica el lenguaje.

La Constitución española, como la griega, habla sólo de referéndum, pero tanto en la una como en la otra esta institución se presenta con dos variantes claramente diferenciadas. En una de ellas, el referéndum sirve para que el pueblo dé (o niegue) su aprobación a normas jurídicas que sólo así se hacen obligatorias; en la otra, para conocer la opinión del pueblo sobre decisiones que los parlamentos o los gobiernos han de adoptar. Es el referéndum consultivo del artículo 92 de nuestra Constitución y el que en términos aún más vagos regula el artículo 44 (2) de la griega, que se limita a decir que el presidente de la República está obligado a convocar un referéndum sobre cuestiones de importancia crucial para la nación cuando así lo pide una resolución del Parlamento aprobada por la mayoría absoluta de sus miembros y adoptada a propuesta del Gobierno.

Es a esta variante, en la que ni el objeto de la consulta es una norma concreta, ni la expresión de la voluntad popular vincula jurídicamente a quienes han de adoptar la decisión, a la que se puede llamar plebiscito, aunque la Constitución no utilice ese nombre.

Desde 1978 para acá, el plebiscito no se ha utilizado en España para sondear la voluntad del pueblo antes de decidir, sino para reforzar una decisión que el presidente del Gobierno ya había resuelto adoptar. Así lo hizo Felipe González en 1986 en relación con la OTAN y de forma más superficial Rodríguez Zapatero respecto de la fracasada Constitución Europea. Es un uso que trivializa la institución, pero cuyos efectos no son necesariamente nocivos, e incluso pueden ser beneficios. Por el contrario, cuando es utilizado como instrumento para galvanizar el sentimiento nacional frente al resto del mundo, sus efectos son irremediablemente malos. Galvaniza también el de los demás pueblos y lleva a la frustración, el resentimiento y, eventualmente, a la violencia. Europa acaba de soportar uno de estos plebiscitos letales y en España vivimos bajo la amenaza de un sucedáneo.

Es tan fácil ironizar sobre las razones que llevaron al primer ministro Tsipras a convocar el famoso plebiscito, que no vale la pena hacerlo. Si lo que pretendía era forzar la voluntad de la Unión (o de Alemania), lo ya ocurrido ha demostrado que se equivocó y más bien logró lo contrario, al incrementar su desconfianza frente a Grecia. Y los griegos no serían hombres si no se sintieran frustrados como ciudadanos y resentidos como europeos tras su resignada aceptación de una propuesta más dura que la que ellos rechazaron en el plebiscito.

Ante la imposibilidad de llevar a cabo un plebiscito, los independentistas catalanes han decidido atribuir carácter plebiscitario a las elecciones que el presidente de la Generalitat se propone convocar. Se sitúan así al margen del derecho positivo, pero actuar al margen del derecho no es actuar contra el derecho en tanto no se pretenda atribuir consecuencias jurídicas a esa actuación. Las elecciones serán válidas si su convocatoria y su desarrollo han sido jurídicamente correctos y todos los partidos han podido concurrir a ellas con sus propios programas y en libertad, pero no tendrán otro efecto que los propios de las elecciones.

Las consecuencias puramente políticas que unos les atribuyen pueden ser tranquilamente ignoradas por todos aquellos partidos o coaliciones que se niegan a atribuir carácter plebiscitario a las elecciones para lo que basta dejar la cuestión fuera de sus programas.

No habría por tanto razones para inquietarse si no fuera porque este sucedáneo puede tener efectos políticos tan perniciosos como los del auténtico plebiscito griego. En primer lugar para la democracia. Al solicitar el apoyo de los electores para un programa con un sólo punto, la lista única está pidiendo un mandato en blanco para todo lo demás. Si obtuviese el mayor número de escaños (lo que, por razones que apunté hace tiempo en estas páginas no equivale al éxito plebiscitario), el Govern resultante podría no gobernar, o gobernar como le viniera en gana; con recortes o sin ellos, con austeridad o despilfarro, para los ricos o para los pobres.

Y junto a esta democracia herida, y esto es lo realmente grave, el sucedáneo generará inevitablemente, como el plebiscito griego, frustración y resentimiento dentro y fuera de Catalunya. Sea cual sea el resultado de las elecciones, Catalunya no alcanzará la independencia, pero todos estaremos peor que antes de ellas.

Francisco Rubio Llorente, catedrático emérito de Derecho Constitucional, ex presidente del Consejo de Estado.

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