Resumen: El documento aporta un marco analítico sobre el concepto de poder, influencia y capacidades dentro del contexto de la acción política que llevan a cabo los Estados miembros (EM) en el proceso político de la Unión Europea (UE).
Índice
(1) Introducción: concepto de poder en las Relaciones Internacionales.
(2) Poder y capacidad de influencia en la UE.
(3) Instrumentos de poder e influencia a priori de los Estados miembros
(3.1) Poder estructural de los Estados miembros
(3.2) Poder institucional de los Estados miembros
(3.3) Poder individual de los Estados miembros
(4) Recursos de poder y capacidad de influencia de los Estados miembros durante el proceso de negociación y/o decisión
(5) Conclusión
(1) Introducción: concepto de poder en las Relaciones Internacionales
Este documento aporta un marco analítico sobre el concepto de poder, influencia y capacidades dentro del contexto de la acción política que llevan a cabo los Estados miembros (EM) en el proceso político de la Unión Europea (UE). Para ello, reviso las distintas concepciones de poder e influencia que existen en la literatura de las Relaciones Internacionales (RRII) en general y de la UE en particular. Basado en el concepto de Jeffrey Hart (1976) sobre la dimensión del tercer poder (capacidad de control sobre los resultados y los acontecimientos), los factores que determinan el poder de negociación y los resultados políticos en la UE pueden representarse dentro de un modelo que diferencia entre el poder a priori de un actor y los recursos de poder que los distintos actores van adquiriendo durante el proceso de toma de decisiones.
“Macht bedeutet jede Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht” (Weber, 1921/1980, p. 28).
Esta concepción de poder de Max Weber como fenómeno social es una de las definiciones más utilizadas en el mundo académico de las ciencias sociales y en el campo de las RRII. Hans Heinrich Gerth y C. Wright Mills (1958, p. 180) han formulado (sobre la base de la definición de Weber) una concepción de poder entendido como “[…] la posibilidad de una persona o de un grupo de personas de llevar a cabo su voluntad incluso con la oposición de otras personas que están participando en la acción”. La concepción de poder de Robert Alan Dahl (1957, p. 203), ampliamente aceptada, queda bastante cerca: “A tiene poder sobre B en la medida en que logra conseguir que B haga algo que no haría en otras circunstancias”. En su enfoque realista de las RRII, Hans J. Morgenthau, Kenneth W. Thompson y W. David Clinton (1948, p. 5) enfatizan que “[…] los hombres de Estado piensan y actúan en términos de intereses definidos como poder […]”. Esta relación social “[…] incluye cualquier aspecto que establezca y mantenga el control del hombre sobre el hombre […] desde la violencia física hasta los más sutiles lazos psicológicos por los que una mente controla a otra” (ibid., 1948, p. 13). Sin embargo, la escuela realista de RRII ha confiado en la habilidad de los distintos Estados a la hora de utilizar recursos materiales con el objeto de forzar y/o constreñir a otros actores y, de esta manera, ha considerado el equilibrio de poder entre Estados como un concepto universal. Siguiendo esta argumentación, cada nación se esfuerza por mantener o alterar el equilibrio de poder según sus necesidades y preferencias. La investigación sobre la política del poder y sus mecanismos ha estado dominada por académicos realistas mientras otras tradiciones de RI han optado por evitar dar al poder un papel central dentro de sus enfoques y explicaciones. Los institucionalistas neoliberales han mostrado como las instituciones internacionales que se han creado a partir de intereses convergentes de distintos Estados limitan el poder de los Estados y, de esta manera, personifican una especie de “antídoto al poder” de dichos Estados (Barnett/Duwall 2005, p. 40). Los teóricos del liberalismo han subrayado el papel central de la democracia, de los procesos domésticos en la construcción de preferencias, de los valores liberales, de las interdependencias económicas y de las instituciones internacionales como los factores centrales a la hora de explicar los resultados políticos en la escena internacional. Todo ello, de acuerdo a la tradición liberal, tiene un peso más importante que el que puedan tener las configuraciones de poder. Por parte de los constructivistas se han enfatizado como factores relevantes (a la hora de explicar el tipo de relaciones que se establecen entre Estados) las estructuras normativas, los procesos de socialización y los procesos de aprendizaje político y de persuasión. Habitualmente todos estos factores se presentan en clara oposición al énfasis que ponen algunas teorías que se fundamentan exclusivamente en argumentos de poder (ibid., 2005, pp. 40-41).
Sin embargo, el concepto de poder permanece como una variable clave en las RRII y en sus teorías, aunque este aparezca de distintas formas. Tal y como Hart (1976, p. 305) argumenta, la mayoría de los actores contemporáneos piensan en las RRII en términos de poder. Las teorías que no lo hagan serán menos útiles, tanto descriptiva como normativamente y analíticamente, que aquellas que sí lo hagan. Hart ha hecho progresar nuestro entendimiento sobre el concepto de poder en las RRII. En particular, Hart (1976) disoció el poder en tres dimensiones: (1) control sobre los recursos; (2) control sobre los actores; y (3) control sobre los resultados. La primera dimensión se refiere a los indicadores clásicos de poder en las RRII tal y como fueron pensados por los académicos realistas. Estos factores abarcan el gasto militar de un país, el tamaño de sus fuerzas armadas, su riqueza y producción económica, el tamaño de su población, la localización geográfica y/o la disponibilidad de recursos naturales. El gasto militar y el tamaño de las fuerzas armadas tienen un impacto en la fuerza de un país. La producción económica se refleja en la totalidad presupuestaria disponible en defensa y seguridad. El tamaño de la población tiene un impacto en la recaudación fiscal. El factor geográfico representa ventajas estratégicas y de recursos que a su vez benefician a la economía doméstica. Además, el poder también puede venir determinado por otros factores intangibles. El gasto militar o el mero tamaño de un ejército no revelan necesariamente su fuerza de combate. La estructura de las fuerzas armadas, así como la voluntad y la reputación de un país para recurrir a la fuerza cuando sea necesario, son igualmente importantes. De la misma manera, la producción económica por sí misma no genera poder ya que, para que así sea esta ha de interaccionar con otro tipo de factores. Por ejemplo, una economía interrelacionada globalmente que provee de recursos y productos indispensables a los mercados extranjeros puede tener el potencial de crear interdependencias e, incluso, ejercer presión económica con fines políticos, a través de embargos o subidas de precios. Por el contrario, la vulnerabilidad económica contrarresta la base de poder económico de un país. Cualquier país depende en gran medida de sus aliados internacionales, su dependencia en relación a una variedad de recursos y/o de socios comerciales y de su integración en el mercado global. Todo ello influirá sobre cómo un Estado puede hacer frente a shocks internos y externos. Por tanto, no es lo mismo una economía nacional bien interconectada globalmente de una que no lo está. El factor de la población también puede tener un papel relevante y puede afectar a la estabilidad doméstica del propio país. La demografía de un país o su coherencia étnica y religiosa pueden ser algunos de sus componentes críticos. Finalmente, el ejercicio del poder depende de las habilidades y capacidades de liderazgo y de las estrategias de su clase política.
La segunda dimensión de poder expuesta por Hart es el control sobre los actores. El actor A es capaz de hacer que el actor B haga o deje de hacer algo, limitando, de esta manera, las alternativas del actor B con la ayuda de medidas coercitivas o no coercitivas. Hart se cuestiona si algunas estrategias no coercitivas como la persuasión se pueden entender como poder (Hart, 1976, p. 292). Sin embargo, otros autores como Michael Barnett y Raymond Duvall (2005, p. 42) rechazan que no se pueda considerar como poder los procesos de persuasión o las interacciones que se establecen entre actores para que un actor pueda convencer a otro de que cambie voluntariamente sus intereses o acciones. A este grupo de factores de poder también pertenece el llamado poder silencioso: el actor A cambia su comportamiento anticipándose al comportamiento del actor B, independientemente de las intenciones reales de B (Hart, 1976, p. 292). Tanto el poder de persuasión como el poder silencioso son medios para alcanzar un fin, es decir, el poder entendido como control de los acontecimientos y de los resultados. Este es relevante en la medida en que los resultados políticos deseados por un actor, en el ámbito de las RRII, ha sido definido como los resultados que proporcionan un incremento en la utilidad de dicho actor. Entendiendo aquí utilidad como una función de las preferencias de un actor sobre el conjunto de resultados posibles (Hart, 1976, p. 296).
En las últimas décadas se han creado importantes interdependencias verticales y horizontales entre actores en la escena internacional y esto ha generado nuevos objetivos en las relaciones internacionales y transnacionales. Esto ha supuesto que, especialmente, después de la Guerra Fría, el concepto de poder haya cambiado drásticamente. La interdependencia económica, la irrupción de actores transnacionales, el nacionalismo reforzado en Estados débiles, la difusión de la tecnología militar, así como los cambiantes asuntos políticos han derivado en una situación en la que los recursos tradicionales de poder no son suficientes para hacer frente a los nuevos retos que se plantean. Joseph S. Nye (1990) llamó a este fenómeno “la difusión del poder” y formuló un nuevo concepto de poder. Este concepto se puede insertar entre dos de las dimensiones del poder de Hart: la dimensión sobre el control de los recursos y la dimensión sobre el control de los actores. Nye (1990) formula el concepto de poder que hace que el actor A quiera seguir al actor B por su propia voluntad (ibid., 1976, p. 166), en este sentido podemos hablar de un poder blando. Reconociendo la diferenciación de poderes de Hart, Nye argumenta que la “prueba de poder no se sustenta en los recursos sino en la capacidad de cambiar el comportamiento de los Estados” (ibid., 1990, p. 155). Sin embargo, este cambio en el comportamiento no cuadra con la condición de Hart de conflicto (abierto) de intereses y es diferente del poder silencioso. El poder blando/asimilativo consiste en factores intangibles que mejoran el atractivo de un país y su legitimidad de liderazgo.
Las medidas existentes de poder blando se realizan bien a través de encuestas de opinión pública, bien a través de medidas con distintos tipos de indicadores. Por tanto, en estos momentos no existe una metodología uniforme a la hora de medir el poder blando de los Estados. Sin embargo, en la literatura sí que existe cierto acuerdo sobre el tipo de recursos hacia los que se ha de encaminar un Estado con el objeto de poder disponer de poder blando en la arena política internacional: los valores políticos y democráticos que encarna, la capacidad diplomática en la acción de la política exterior de un país, la cultura (entendida en un sentido amplio, que abarque desde la literatura hasta la capacidad y calidad educativa de un país), así como la potencia y calidad empresarial y, también la capacidad innovadora de un país. De acuerdo a teóricos como McClory (2010), todas estas características y propiedades de un Estado contribuyen a incrementar la capacidad de poder blando de un Estado en la arena internacional.
En su reciente informe sobre el poder en las RRII, Barnett y Duvall (2005) han presentado cuatro tipos de poder, que parcialmente se solapan y que también incorporan algunas concepciones previas. Estos autores, dividen el poder en obligatorio, institucional, estructural y productivo. El poder obligatorio hace referencia al control directo del actor A sobre las acciones o circunstancias del actor B, ya sea de forma intencionada o no (ibid., 2005, pp. 49-50). Las concepciones de Weber, Dahl, los académicos de la escuela realista y la segunda dimensión de Hart pertenecerían a esta categoría. Los indicadores de poder no están limitados al mundo material o a las intervenciones violentas sino que también incluyen el concepto de poder blando de Nye (1976) así como las sanciones no violentas y las presiones simbólicas o normativas de Edward Hallett Carr (1964).
La segunda categoría es más difícil de relacionar con conceptos previos. El poder institucional incluye el control indirecto de actores geográficamente dispersos a través de relaciones e interacciones difusas (Barnett/Duvall, 2005, pp. 52-52). En este caso, el poder se ejerce a través de instituciones formales e informales que median entre los distintos actores y sirven como canales de interacción e influencia. El actor A limita las alternativas del actor B a través de, por ejemplo, una nueva demanda de ciertas normas de votación, de la división del trabajo o de otras formas de interferencia en los asuntos del actor B.
El poder estructural define las capacidades y los intereses de los actores por la posición que ocupan dentro de cualquier sistema. Este tipo de poder estructura internamente el funcionamiento entre los actores y crea relaciones e interacciones de manera más o menos subordinadas. Aunque Barnett/Duvall (2005) afirman que el poder estructural no puede ser directamente controlado por un actor, el concepto de poder blando puede desempeñar aquí un papel importante. Tal y como Nye argumenta, la capacidad de un actor puede influir, al menos parcialmente, en la percepción de otros actores. Este cambio en el poder estructural puede alterar, a su vez, el equilibrio de poder (blando).
Relacionado con el concepto de poder estructural está el concepto de poder productivo, el cual hace referencia a las capacidades (que puede tener un actor) de generar ideas y significados en relación a normas, costumbres e identidades sociales y políticas que pueden limitar el margen de acción y de percepción de otros actores. En este sentido, algunos actores pueden actuar con unas lentes específicas mediante las cuales interpretan una realidad social o política determinada (Barnett/Duvall, 2005, pp. 55-57).
Para concluir esta breve incursión relativa a la concepción del poder en las RRII, la manifestación del poder se entiende como un proceso multiforme, variado y que tiene una conceptualización controvertida. Esto es así porque no existe una única definición de poder sino más bien una diversidad de conceptualizaciones que incorporan diversos elementos en función del contexto de análisis. De hecho, el poder y la capacidad de influencia de un actor son conceptos más bien dependientes del contexto en el que se estudian y analizarlos sistemáticamente requiere diferentes herramientas, perspectivas y unidades de análisis.
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Javier Arregui, Universidad Pompeu Fabra