En todo el mundo, los encendidos debates sobre la conveniencia de reducir los grandes déficits presupuestarios y elevados niveles de deuda soberana y, en caso afirmativo, cuándo, cómo, y en cuánto, dividen al público y a los responsables de políticas. Proliferan propuestas y políticas diametralmente opuestas sobre el gasto, los impuestos, y las cuestiones monetarias y regulatorias. Consolidar o no consolidar (el presupuesto), esa es la cuestión.
La izquierda política clama por un aumento del gasto y de los impuestos sobre los sectores con mayores ingresos, y por demorar la consolidación fiscal. Por ejemplo, el economista y columnista del New York Times, Paul Krugman, propone esperar entre 10 y 15 años. (Muchos de estos partidarios se pronunciaron, por motivos análogos, en contra de las exitosas políticas antiinflacionarias de la Reserva Federal a principios de la década de 1980). La política derecha llama a una reducción más rápida del déficit mediante de recortes del gasto.
En Europa, los responsables de políticas, incluido el Banco Central Europeo, demandan la consolidación en los países con altos niveles de endeudamiento, pero son flexibles en las negociaciones; los votantes, sin embargo, la rechazan –más recientemente, en Italia. En Estados Unidos, los republicanos proponen equilibrar el presupuesto en 10 años a través de reformas en los gastos de asistencia y los impuestos (menos excepciones, deducciones y créditos proveerían los ingresos necesarios para reducir las tasas de los impuestos personales y los gravámenes a las empresas, que, al 35 %, son los más elevados en la OCDE).
Los senadores demócratas estadounidenses proponen un aumento impositivo de $1,5 billones durante 10 años (además de los $600 mil millones acordados a principios de enero), $100 mil millones (el doble de eso en el caso de los demócratas en la Cámara de Representantes) en nuevos gastos de estímulo, y modestos recortes del gasto en el más largo plazo. Su versión de la reforma impositiva implicaría recortar las deducciones para los más ricos y las corporaciones, sin reducir las tasas.
¿Cuáles son los costos y beneficios probables del estímulo respecto de la consolidación? ¿Y cuál es la mejor combinación de recortes en el gasto y aumentos impositivos?
Los economistas concuerdan en que, con pleno empleo, el aumento del gasto gubernamental desplaza al gasto privado. Los modelos keynesianos que predicen un rápido impulso a partir del mayor gasto gubernamental por debajo del pleno empleo, muestran que el efecto rápidamente se torna negativo. Es necesario entonces repetirlo una y otra vez, como una droga, para mantener a la economía estimulada. Esa estrategia cargó a Japón con la mayor proporción entre deuda y PBI del mundo, y logró a cambio pocos beneficios.
Por cierto, investigaciones recientes sugieren que el aumento en el gasto gubernamental puede resultar eficaz para aumentar temporalmente el producto y el empleo durante recesiones profundas y duraderas cuando el Banco Central ha reducido su tasa de interés de intervención de corto plazo a cero. Pero la misma investigación sugiere que el multiplicador del gasto gubernamental probablemente será bajo, o incluso negativo, en diversas circunstancias y, en todo caso, se reducirá rápidamente.
Esas circunstancias incluyen, en primer lugar, una elevada relación entre deuda y PBI, con altas tasas de interés que impiden el crecimiento. De manera similar, durante las expansiones, un mayor gasto gubernamental probablemente desplace al gasto privado. El gasto por transferencias o compras no militares –que pueden arraigarse, u obtenerse a menor precio en el extranjero (por ejemplo, los paneles solares y generadores eólicos, respectivamente, parte del paquete de estímulo fiscal estadounidense de 2009)– probablemente solo genere un multiplicador pequeño. Y, cuando la economía tiene tipos de cambio flexibles, si el gasto gubernamental aumenta las tasas de interés, la moneda se apreciará y eso conducirá a una caída de la inversión y las exportaciones netas. Finalmente, los efectos de un gasto gubernamental adicional pueden verse contrarrestados si la gente espera aumentos de las tasas impositivas una vez que el Banco Central abandone su cota inferior cero sobre las tasas de interés (lo que llevaría a la gente a reducir su gasto actual).
Esas consideraciones pueden aplicarse actualmente a los EE. UU. y a algunos países europeos. Junto con su mal diseño, explican por qué el estímulo estadounidense de 2009 costó varios cientos de miles de dólares por cada empleo temporario creado.
Investigaciones recientes también revelan que en los países de la OCDE, desde la Segunda Guerra Mundial, la exitosa consolidación fiscal –definida como la estabilización del presupuesto sin caer en recesión– logró un promedio de recortes reales en el gasto de entre 5 y 6 dólares por cada dólar de aumento impositivo. Los recortes en el gasto, especialmente en asistencia y transferencias, eran mucho menos proclives a causar recesiones que los aumentos impositivos. Desafortunadamente, los aumentos impositivos han predominado en muchas consolidaciones europeas recientes, incluida la propuesta de rescate de Chipre de la semana pasada.
Por supuesto, corresponde aplicar cautela a la hora de evaluar los resultados en el corto plazo de la consolidación. Después de todo, las actuales economías estadounidense y europea difieren de manera importante de otros casos de posguerra –en tamaño, consolidación simultánea muchos países, tasas de interés ya bajas, y la posición del dólar como principal moneda de reserva mundial.
Pero, excepto en recesiones profundas, la validez de la afirmación keynesiana sobre la necesidad de demorar los recortes en el gasto para evitar socavar la economía es, en el mejor de los casos, poco clara, y solo permitiría controlar el gasto en caso de un largo período de bonanza. Y los elevados déficits y niveles de endeudamiento disminuyen las perspectivas de un largo período de bonanza. Además, la implementación creíble en fases de las reducciones del gasto a medida que se recupera la economía no es una tarea sencilla, dada la economía política del presupuesto y la incapacidad de una legislatura para comprometer a la siguiente.
Peor aún, el costo de las demoras y los mayores déficits y endeudamientos es enorme. Por ejemplo, sin una reforma sustancial en los programas de asistencia estadounidenses –cuyo tamaño está disparándose como consecuencia del aumento de los beneficios reales por beneficiario y el envejecimiento de la población– la próxima generación puede esperar una reducción del 20 % en sus niveles de vida.
Las reformas creíbles son estructurales –por ejemplo, elevar la edad de jubilación y cambiar las fórmulas de beneficios– y son difíciles de alterar una vez que se las implementa. La mera fijación de un objetivo en dólares (o libras o euros) para los recortes presupuestarios es mucho menos eficaz, porque el objetivo puede revisarse fácilmente –y los recortes pueden ser revertidos– para evitar el costo político.
Si hubiese algún estímulo de corto plazo oportuno y capaz de aumentar el producto y el empleo con un costo razonable en el largo plazo, estaría completamente a favor de él. Pero la evidencia indica que la política fiscal muy efectiva, incluso con la cota inferior cero para las tasas de interés, continúa siendo en el mejor de los casos una posibilidad teórica, sujeta a graves restricciones políticas. Si bien la consolidación puede implicar algunos costos en el corto plazo, especialmente en una recesión, los costos de las demoras en el largo plazo son grandes. Lo mejor sería implementar gradualmente un programa creíble de consolidación; pero sea como sea, la consolidación es necesaria –principalmente a través del control del gasto.
Michael J. Boskin is Professor of Economics at Stanford University and Senior Fellow at the Hoover Institution. He was Chairman of George H.W. Bush’s Council of Economic Advisers from 1989 to 1993, and headed the so-called Boskin Commission, a congressional advisory body that highlighted errors in official US inflation estimates. Traducción al español por Leopoldo Gurman.