La salida del Reino Unido de la Unión Europea tiene dos tipos de consecuencias. En primer lugar, obliga a la UE a hacer algo, es decir, a demostrar que mantiene la suficiente iniciativa política para perseverar en la vía de mayor integración. En segundo lugar, el brexit abre oportunidades de integración que antes no existían. En este sentido, como era de esperar, está teniendo efectos positivos sobre UE.
En la reciente cumbre de Bratislava se han presentado propuestas para reforzar el papel de la UE en materias de defensa y seguridad que no se hubiesen presentado en una cumbre de los 28. Durante toda su etapa de pertenencia a la comunidad europea, el Reino Unido maniobró para bloquear, frenar o retrasar las propuestas de mayor integración, especialmente en las áreas de defensa, seguridad y derechos laborales y sociales. Ahora parece llegado el tiempo de acelerar la integración de la UE en algunas de estas áreas, especialmente en defensa y en seguridad.
La preocupación por la defensa de Europa frente a las amenazas exteriores -la Unión Soviética primero y Rusia después- data de 1948, año en el que se firmó el Tratado de Bruselas entre Reino Unido, Francia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, para la defensa colectiva. Este tratado, y otros limitados al ámbito europeo que le siguieron, nunca llegó a tener operatividad militar.
En 1949 se firma el tratado constitutivo de la OTAN con el objetivo de “mantener a los rusos fuera y a los americanos dentro”, como dijo Lord Ismay, primer secretario general de la organización. La defensa de Europa se concebía como una pieza más de la estrategia de Occidente en la Guerra Fría y pasaba a depender decisivamente del potencial militar y financiero de EE.UU.
Esta situación, que se ha prolongado hasta nuestros días a pesar de la derrota de la Unión Soviética, tiene grandes ventajas para los países europeos, pero también serios inconvenientes. Entre las ventajas está que, al ser muy baja la inversión europea en ejércitos e industria militar, se ha podido financiar el Estado de bienestar que caracteriza a las sociedades Europeas. Entre los inconvenientes se pueden mencionar la dependencia de terceros para defenderse de amenazas externas y el raquitismo de la I+D e industria militares, cuyas innovaciones han causado y pautado, desde el Neolítico, el progreso tecnológico de la Humanidad.
Esta situación es insostenible. La defensa de Europa ya no forma parte de una estrategia global contra una amenaza global: la Guerra Fría terminó en 1989. El presidente Obama ha avisado varias veces a los europeos de que tienen que asumir mayores responsabilidades en su propia defensa y aportar también la financiación correspondiente. Más contundente, Donald Trump ha insistido en que la OTAN está “obsoleta” y en que EE.UU., sin tener ya ninguna amenaza existencial, pagan demasiado por la defensa de sus aliados (el 73% del presupuesto de la alianza), que hacen poco esfuerzo para defenderse a sí mismos. No les falta razón.
La actitud desafiante de la Rusia de Putin, nostálgica del imperio soviético -anexión de Crimea, desestabilización de Ucrania, presión sobre las Repúblicas bálticas- ha vuelto a poner de manifiesto la necesidad de una política europea de defensa militar menos dependiente del paraguas atlántico. Los obstáculos para conseguirla son más políticos que financieros: el gasto militar ruso en fuerzas armadas e industria equivale a la tercera parte del gasto militar agregado de los países de la UE, pero los ejércitos de estos últimos, individual o conjuntamente, no serían capaces de aguantar un ataque del ejército ruso. No se trata de gastar más sino de gastar mejor y de manera más coordinada. Es política, no dinero.
La seguridad de Europa no depende solamente de su capacidad de defensa frente a amenazas militares. El crecimiento del terrorismo en el siglo XXI y movimientos migratorios como la reciente crisis de los refugiados plantean una problemática que es mucho más difícil de abordar a nivel de Estado miembro que a nivel de la UE, porque requiere una intensa coordinación que, en muchas ocasiones, no se da ni entre los servicios de seguridad de un mismo Estado. Este es un caso en donde el principio de subsidiariedad es de muy dudosa aplicación y en el que, por razones de eficacia, la UE debería de tener un papel mucho más activo.
En materias de defensa y de seguridad la UE sabe hace tiempo lo que hay que hacer, pero hasta hace muy poco no sabía cómo hacerlo. Ahora, tras el brexit, empieza a perfilarse una idea de la vía a seguir. Empecemos por el qué antes de pasar al cómo.
El informe Mogherini, presentado en junio de este año, traza las líneas maestras de una estrategia global de la UE en política exterior y seguridad. La ambición en política de defensa sigue siendo la original -mantener a los rusos fuera y a los americanos dentro- pero el informe refleja la necesidad de que la UE aumente el esfuerzo financiero y de coordinación en fuerzas armadas e industria militar a efectos de ganar autonomía defensiva y reducir la dependencia de EE.UU.
La OTAN sigue siendo el instrumento decisivo, pero la UE quiere ganar capacidad de iniciativa autónoma, sobre todo en las ribera sureste y sur del Mediterráneo. También queda reflejada en el informe la necesidad de aumentar la coordinación y las responsabilidades comunitarias para hacer frente a las nuevas formas de agresión: un terrorismo no reivindicativo, en el sentido de que carece de reivindicaciones concretas, que es muy difícil de prevenir y de combatir; ciberataques que pueden llegar a paralizar un país; y dudas sobre la seguridad del suministro energético.
La vía para conseguir estos objetivos ha empezado a aclararse en la cumbre de Bratislava con la presentación de una iniciativa francoalemana para avanzar en la construcción de la Europa de la defensa. Para ello se propone la creación de un fondo de seguridad y defensa que ayude a financiar la organización de unas fuerzas de movilización rápida, dirigidas por un cuartel general único, con capacidad de intervención en la zona de influencia de la UE.
Los Estados miembros podrían adherirse a esta iniciativa utilizando el procedimiento de cooperación reforzada previsto en los tratados: participarían aquellos que deseasen hacerlo sin que nadie estuviese excluido a priori. Esta vía de cooperación reforzada podría utilizarse también para promover otras iniciativas en materia de seguridad que dieran mayor eficacia a la lucha contra el terrorismo y a la defensa cibernética.
El camino para integrar la Europa de la defensa y la seguridad no será sencillo, porque la mayor coordinación requerirá nuevas cesiones de soberanía y siempre queda en Europa el recelo a un mayor protagonismo alemán en cuestiones militares, recelo que es máximo dentro de la propia Alemania. Habrá que abordar ambas cuestiones.
A pesar de las dificultades, se abre ahora una oportunidad de construir una mayor integración europea para conseguir algo que los Estados miembros no pueden hacer eficazmente de manera individual en la Europa del siglo XXI: defensa militar y seguridad. Esta mayor integración política, si se consigue, unida a la integración que está teniendo lugar en la regulación y supervisión del sector bancario como respuesta a la Gran Recesión, mostraría que la aceleración hacia una unión cada vez más estrecha que tuvo lugar en la UE en las últimas dos décadas del siglo XX se estaría prolongando en estas dos primeras del siglo XXI. Es un ritmo vertiginoso en términos históricos. Es cierto que la UE está sumida en dudas existenciales, pero muchas de esas dudas surgen no tanto de lo que hace como de lo que no es capaz de hacer.
César Molinas y Fernando Ramírez Mazarredo son economistas.