Desde el inicio de la Legislatura estamos asistiendo a un intenso debate sobre la reforma del sistema de financiación autonómica al que se está sumando, en estos días, la financiación local.Esta evidencia, unida a la madurez alcanzada ya por el desarrollo del poder territorial en España, nos debe llevar a hacer una primera consideración: deberíamos hablar del modelo de financiación de las administraciones públicas, incluyendo de manera coordinada los tres niveles en que actualmente se dividen éstas. No hacerlo así parece sugerir que, como ocurría antes, el dinero es sólo del Estado central, que es quien lo recauda y tiene que darlo luego a las comunidades y a los ayuntamientos, cuando el enfoque adecuado hoy es reconocer que el dinero lo tienen los ciudadanos, y lo que hay que establecer es un sistema para que las administraciones públicas, todas, obtengan, a través de sus tributos, los recursos necesarios para hacer frente a sus obligaciones.
Una de las exigencias básicas que se plantea siempre en el debate sobre la financiación es la suficiencia: los ayuntamientos y las comunidades autónomas han de contar con recursos suficientes para poder ejercer sus importantes competencias, entre las que se encuentran algunas que, como la Educación o la Sanidad, generan un notable volumen de gasto público. Sin embargo, la nueva perspectiva que hemos sugerido anteriormente obliga a ampliar el alcance de esta exigencia: es necesario que las comunidades autónomas y los ayuntamientos cuenten con recursos suficientes para ejercer sus competencias, pero también lo es que el Estado central cuente con recursos suficientes para ejercer las suyas. Y, en este sentido, convendría recordar que entre las competencias del Estado se encuentra la «ordenación general de la economía», así como ser la garantía de existencia de servicios públicos básicos de similar calidad para todos los ciudadanos y de fondos que permitan que las regiones con mayores necesidades puedan alcanzar a las más prósperas. No sería lógico, por tanto, que la demanda de una mayor financiación para que las comunidades autónomas y los ayuntamientos pudiesen atender sus competencias, llevase a que el Estado central no tuviera los recursos e instrumentos necesarios para el ejercicio de las suyas.
Y, junto a la suficiencia financiera, tanto del Estado como de las comunidades autónomas y ayuntamientos, un segundo principio que ha de presidir el diseño del sistema de financiación de las administraciones públicas es la autonomía, que consiste no sólo en que cada nivel tenga la capacidad para fijar el volumen y el destino de su gasto público, sino también en la capacidad para fijar el volumen de sus ingresos y su distribución entre los ciudadanos. La autonomía conduce, pues, a la corresponsabilidad.Es decir, lo lógico es que sea el nivel de gobierno que afronta los gastos el que asuma también la responsabilidad de reclamar los impuestos a los ciudadanos. Lo que ya no puede continuar es que sea el Gobierno central el que asuma la responsabilidad de fijar casi todos los impuestos a los ciudadanos, para que luego los gobiernos autonómicos y locales acudan a reclamarle los recursos financieros que necesitan. Esta dinámica reivindicativa se detendría si cada Administración Pública tuviese la obligación y la capacidad de obtener por sí misma de sus ciudadanos la financiación necesaria para hacer frente a sus gastos.
La autonomía y la corresponsabilidad exigen, por tanto, capacidad normativa para la fijación de los impuestos. Hoy, esta capacidad normativa se encuentra muy limitada para las comunidades autónomas cuyo grueso de financiación proviene de una participación en la recaudación de algunos grandes tributos y de la figura del impuesto compartido, que tampoco es percibido con nitidez por los ciudadanos como un impuesto autonómico. En el IRPF, por ejemplo, cuentan con una capacidad normativa limitada, que les permite modificar el tipo, dentro de cortos márgenes, y establecer pequeñas deducciones propias. Además, les resulta casi imposible establecer tributos propios porque existe un mandato en ley orgánica que prohibe a las comunidades autónomas gravar hechos imponibles sobre los que ya recae un impuesto estatal.
Sería deseable por tanto que en la reforma del sistema de financiación de las administraciones públicas en marcha, se avance en la línea de una mayor corresponsabilidad y autonomía normativa. El nuevo modelo debería garantizar que las comunidades autónomas y los ayuntamientos tengan suficientes recursos y autonomía financiera así como permitir financiación viable para las competencias que tiene el Estado central.
Para ello, convendría, entre otras cosas:
1) Suprimir la prohibición de la doble imposición contenida en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.Esta modificación permitiría, por ejemplo, que el IRPF regulado por las Cortes Generales se destinase únicamente a la financiación de la Administración General del Estado, dejando espacio para que las comunidades autónomas pudiesen tomar libremente la decisión sobre la fijación de un IRPF propio y sobre su volumen, asumiendo la consiguiente responsabilidad política.
2) Definir y establecer una participación de los ayuntamientos en los ingresos de las comunidades autónomas, de forma similar a la ya existente Participación de los ayuntamientos en los ingresos del Estado.
3) Centrar el debate conjunto en los aspectos de suficiencia y corresponsabilidad dejando fuera lo relacionado con la solidaridad interterritorial que es competencia y, por tanto, decisión exclusiva del Estado Central y del Parlamento de la Nación.
4) El sistema tendría que completarse con los mecanismos adecuados para garantizar que la pluralidad impositiva no lesione la unidad de mercado, así como para asegurar que las comunidades autónomas de menor capacidad económica cuentan con los recursos necesarios para la prestación de los servicios públicos a un nivel adecuado
Este es el camino más adecuado para garantizar la suficiencia y la autonomía financiera de los niveles de Gobierno que cuentan en nuestro país con amplia capacidad legislativa y con gran autonomía política. De esta forma se reduciría la posibilidad de estrategias de confrontación entre administraciones, asegurando a la vez que España puede seguir contando con un Estado central viable, capaz de ejercer sus competencias. Los ciudadanos saldrían ganando al contar con más y mejores servicios públicos y con administraciones más eficientes y coordinadas.
Creemos que es posible y deseable llegar a un gran acuerdo político sobre un nuevo modelo de financiación administrativa como éste, que debe alcanzarse en un acuerdo multilateral en el Consejo de Política Fiscal, en la Conferencia Sectorial de Administraciones Públicas y con una amplia mayoría en el Congreso y en el Senado.Pero que indudablemente tiene que conllevar también acuerdos bilaterales con cada una de las comunidades autónomas. Esto ya es así en la actualidad y es bueno que siga diseñándose de ese modo en el futuro. Todos saldríamos ganado.
Jordi Sevilla (ex ministro de Administraciones Públicas) y Vicente Martínez-Pujalte (ex portavoz adjunto del Grupo 'Popular' en el Congreso), diputados del PSOE y del PP, respectivamente. Ambos participaron en la negociación del actual modelo de financiación autonómico.