Pour une gouvernance économique mondiale

L’initiative prise par Valéry Giscard d’Estaing, en 1975, alors qu’il était président de la République française, d’inviter à Rambouillet les présidents ou chefs d’Etat d’Allemagne, des Etats-Unis, d’Italie, du Japon et du Royaume-Uni est le fait le plus marquant de l’histoire des relations internationales de cette fin de siècle.

Innovante, elle a transformé le climat des relations entre chefs d’Etat d’une manière fondamentale, durable et maintenant élargie. Elle a créé une occasion majeure de concertation multilatérale et contribue à assurer, après la guerre froide, une paix entre ces pays, comme on n’en avait jamais connu dans notre histoire.

Il est intéressant de noter qu’à l’origine, il s’agissait d’un sommet monétaire, dû à la crise et aux désordres monétaires de l’époque liés au choc pétrolier – le quadruplement des prix du pétrole décidé par l’OPEP, passant de 5 dollars à 20 dollars le baril, avant d’atteindre et de dépasser 40 dollars – et au déficit permanent de la balance commerciale américaine. De même, c’est la récente crise mondiale qui allait permettre au président Sarkozy d’initier le G20 en novembre 2008.

Auparavant, les chefs d’Etat ne se rencontraient qu’au niveau bilatéral et relativement rarement. Ces visites de courtoisie exigeaient un faste et coûteux protocole, avec parfois des défilés dans les grandes artères des capitales : c’était du grand spectacle, populaire malgré les embarras de voitures qu’ils causaient, peu efficace, mais favorisant des rencontres culturelles et des relations amicales entre les peuples. Les exemples les plus frappants étaient ceux de l’entente cordiale entre la France et la Grande Bretagne, et les visites des chefs d’Etat africains.

L’originalité de cette invitation était qu’elle était limitée au chancelier Helmut Schmidt, au président Aldo Moro, aux premiers ministres Takeo Miki et Harold Wilson et au président Gérald Ford. Ils n’étaient accompagnés que par leurs ministres des finances et des affaires étrangères et leurs représentants personnels (Sherpas) en tout vingt-quatre personnes. Encore, ces accompagnateurs n’assistaient qu’à une partie des réunions.

Il n’y avait pas d’ordres du jour ni de décisions, mais une déclaration commune à la fin des réunions, comme les quinze points de la déclaration de Rambouillet.

Néanmoins, ce sommet fut l’occasion d’un accord monétaire, conclu en marge de ces débats, entre la France et les Etats-Unis, prévoyant des actions coordonnées des banques centrales pour stabiliser les variations erratiques constatées sur les marchés des changes.

Ne cherchons pas à établir ici le bilan des trente-quatre réunions annuelles qui se sont tenues, bien qu’il soit substantiel. Aucun recueil public ne rend compte des engagements pris, ni du suivis de ces engagements. On peut s’en étonner et le déplorer. Cela appelle une profonde modification sur laquelle nous reviendrons. Une remarquable initiative privée, sous l’égide de l’Université de Toronto s’en est chargée, analysant chaque engagement et son application dans chaque pays du G8.

EXISTENCE STATUTAIRE

Ces réunions informelles et sans statuts sont devenues progressivement de très amples réunions, préparées et organisées à l’initiative tournante des chefs d’Etat les accueillant, avec une considérable implication des médias et de lourds problèmes de sécurité. Les opinions publiques se sont senties concernées de même que les pays exclus – petits pays et grands pays émergeants –, malgré les invitations tardives en fin de réunion.

Quant à l’élargissement, on imagina d’abord le BRIC, avec le Brésil, la Russie, l’Inde et la Chine, on y ajouta l’Afrique du Sud et l’Egypte avant d’atteindre la dimension du G20, constitué le 26 septembre 1999, comprenant les huit, plus onze pays (Afrique du Sud, Arabie Saoudite, Argentine, Australie, Brésil, Chine, Corée du Sud, Inde, Indonésie, Mexique et Turquie) plus deux représentants institutionnels (l’Union Européenne et la Banque mondiale). Ces pays comprennent 4 milliards d’habitants, soit les 2/3 de la population mondiale et les 3/4 du commerce mondial.

L’optimisation du G20 consisterait à lui adjoindre un représentant par continent qui y associerait les Etats non représentés.
Cet élargissement modifie sensiblement le concept originel et pose un double problème : celui des relations entre le G20 et les organismes mondiaux et celui de l’organisation de leurs travaux et de leurs communications avec la communauté mondiale.

Le choix des pays était crucial : trop nombreux, ils rendent les débats et les résultats difficiles à mettre en œuvre ; trop peu nombreux, ils seraient accusés de néocolonialisme.

L’exemple de l’organisation des Nations unies est édifiant. Sans renier son influence et celle de ses agences dans le monde, il faut bien reconnaître sa relative impuissance. Son assemblée générale, avec ses 192 membres, offre l’occasion d’une série de déclarations successives, et le seul vote qui intervient est celui portant sur ses questions budgétaires. Ceci est conforme à ses statuts et aux objectifs de paix prévus par ses fondateurs.

Le Conseil de sécurité, avec ses quinze membres est apte à prendre des décisions et il dispose de moyens pour le maintien de la paix et des interventions militaires multinationales. Mais sa composition excluant les vaincus de la seconde guerre mondiale, dont le Japon, second contributeur à son budget, après les USA, et l’impératif du vote à l’unanimité pour les principales décisions, affaiblissent considérablement son rôle.

Les efforts de modification de ses statuts requérant les 2/3 des voix n’ont jamais abouti, malgré leur évidente nécessité.

La construction européenne s’est heurtée à un problème comparable. Limitée à six pays fondateurs, mais ouverte, sous conditions, aux autres pays d’Europe, la Communauté n’a cessé de s’élargir progressivement de six à neuf puis à treize et maintenant à vingt-sept. D’autres pays demandent à s’y joindre. Cela limite probablement son efficacité et ses possibilités de décisions, bien que le traité de Lisbonne ait limité le nombre de décisions prises à l’unanimité et élargi le champ des décisions prises à une majorité qualifiée, tenant compte de la taille des Etats membres.

Le G20, ainsi confirmé dans sa vocation mondiale, devra assumer ses responsabilités économiques, en liaison avec les autres institutions internationales.

Quant au maintien du caractère spécifique du G8, il suffirait d’en prévoir les réunions différentes et au moins annuelles avant celles du G20. Celles-ci devraient alors être considérablement allégées, pour revenir à une réunion d’un nombre réduit d’acteurs et non celui des 2 000 personnes présentes à Heiligendamm (2007).

Cette évolution ne doit pas conduire à ignorer les relations bilatérales, comme on en exprime parfois la crainte à l’occasion des relations des Etats-Unis et de la Chine ou de la Russie. De telles relations sont dans la nature des choses et les bonnes relations qu’elles encouragent sont plus avantageuses que des conflits latents. Elles contribuent à améliorer le climat international, à favoriser la paix et à apporter des solutions nouvelles, comme ce fût le cas des relations franco-allemandes.

Cette modification exige que le G20 sorte de son inexistence statutaire, de droit coutumier, et que son fonctionnement fasse l’objet d’un traité le légitimant. Ce projet pourrait être préparé par une commission ad hoc, puis proposé aux vingt. Il pourrait être mis en œuvre si un minimum de pays, de tous les continents, le décidaient. Il serait ouvert sous conditions aux pays qui souhaiteraient y adhérer, en en limitant le nombre total.
Son rôle serait d’intervenir dans les décisions économiques globales ; il devrait disposer d’un comité exécutif, d’un secrétariat général et serait soumis à un contrôle parlementaire ; son budget de fonctionnement et d’intervention serait assumé par les pays membres et leurs capacités d’emprunts.

Ainsi pourrait-on enfin répondre aux attentes que les peuples, inquiets de la mondialisation et de leur avenir, ne cessent d’exprimer.

Olivier Giscard d’Estaing, président de la fondation INSEAD