En España, la ley no regula el proceso de designación de los candidatos electorales de los partidos, que ha pasado a depender exclusivamente de los propios partidos. Ante la imposibilidad de expresar votos de preferencia en las listas, que son cerradas y bloqueadas con la excepción de las listas al Senado y a los municipios de menos de 250 habitantes, los electores se limitan a refrendar la designación de los candidatos realizada por los partidos y la elección popular legitima, simbólica y jurídicamente, dicha designación. Todo queda en el ámbito de la libertad de autoorganización de los partidos, siendo ellos, y no los electores, quienes controlan los resortes para el acceso y la exclusión de la política.
El artículo 6 de la Constitución exige a los partidos democracia interna, pero en la formación de las candidaturas dicho mandato se ha incumplido sistemáticamente. La mayoría de los candidatos electorales de los partidos han sido cooptados por la cúpula partidista o designados directamente por el líder, lo que redunda en perjuicio de la calidad democrática y bloquea la renovación de las élites políticas. Ante esta situación, no es extraño que la ciudadanía y los medios acogieran con interés el modelo de primarias cerradas a sus militantes adoptado por el PSOE en su 34º Congreso para designar a sus principales candidatos electorales. Tras el éxito inicial, el balance de la iniciativa fue, sin embargo, bastante pobre. El candidato socialista a la presidencia del Gobierno elegido en las primarias, José Borrell, renunció meses después de su designación. Al fiasco siguió una derrota electoral y el PSOE, escarmentado, sólo recuperó las primarias con ocasión de las elecciones autonómicas y locales de 2003 y 2011. Durante este tiempo, ninguna otra fuerza política secundó esta fórmula.
El dilema entre eficacia y democracia en el funcionamiento de los partidos se saldó a favor de la primera, porque los incentivos para practicar la democracia interna son muy limitados cuando solo un partido asume los riesgos de las primarias en tanto sus oponentes continúan con el sistema de cooptación sin que ello les genere coste electoral. Haciendo no obstante de la necesidad virtud, el PSOE decidió en su Conferencia Política celebrada en noviembre de 2013 dar un paso adelante y, además de optar ahora por primarias abiertas en las que pueden votar los ciudadanos que se inscriban en un censo, abogó por establecer la obligación legal de que la selección de los principales candidatos “se realice, en todos los partidos, en elecciones primarias debidamente ordenadas y reguladas por la Ley Electoral”. A esta propuesta de generalización de las elecciones primarias por ley se han sumado otras fuerzas políticas, como Ciudadanos. Y ambos partidos la han plasmado en su acuerdo para un Gobierno reformista y de progreso suscrito el 24 de febrero de 2016.
En los últimos meses, numerosos partidos (ERC, UPyD, PSC, Compromís, ICV, Equo, Podemos, Ciudadanos, IU) han optado, además del PSOE, por seleccionar a sus candidatos electorales mediante primarias, en algunos casos abiertas a los simpatizantes. Esto no constituye un fenómeno aislado, sino tendencia. En Francia, Italia y Portugal, los principales partidos de centro-izquierda vienen designando a sus candidatos mediante elecciones primarias abiertas con un extraordinario éxito de participación. Y Uruguay, Argentina y Chile han institucionalizado por ley primarias abiertas y simultáneas para seleccionar a los candidatos electorales con las garantías y controles de la Administración Electoral, como se hace en la mayoría de Estados de EE UU.
A diferencia de lo ocurrido en estos países, las primarias llevadas a cabo en España no han permitido extraer las potencialidades de esta fórmula, porque se han saldado con desigual participación, guerra de avales, candidatos únicos, falta de transparencia y limitadas garantías. Pero quienes apuestan por democratizar la oferta electoral, sostienen que su generalización por ley a todos los partidos podría cambiar las cosas. Con los controles debidos, las primarias pueden dinamizar la vida interna de los partidos, movilizar a sus afiliados y simpatizantes y romper las tendencias oligárquicas de sus organizaciones. Las primarias facilitan la aparición de nuevos líderes, dotan de mayor legitimidad social a los candidatos elegidos y les otorgan autonomía respecto al aparato partidista. Y ante el descrédito social de los partidos políticos, servirían para fomentar la participación política y recobrar, en parte, la confianza ciudadana.
Los detractores de las primarias subrayan sus riesgos (división interna, posible bicefalia, debilidad de los partidos, fomento de la democracia de audiencia, incompatibilidad con el sistema parlamentario y con distritos plurinominales, escasa participación y cansancio ciudadano) y consideran que su generalización por ley vulneraría el derecho de asociación de los partidos, porque su libertad de autoorganización quedaría afectada. No compartimos, sin embargo, esta tesis. Las funciones asignadas a los partidos, la exigencia de democracia interna (art. 6 de la Constitución) y el fin legítimo de hacer efectiva la participación política removiendo los obstáculos que la dificultan (art. 9.2 de la Constitución) habilitan al legislador para exigir primarias. Además, la designación de un candidato electoral no es una cuestión interna de los partidos en la que su libertad de autoorganización esté comprometida, sino un presupuesto para el acto administrativo de proclamación de las candidaturas y para el ejercicio del derecho de participación política de los ciudadanos a través de la elección. La designación de candidatos por los partidos no constituye una de las facetas de su derecho de asociación. Y así lo señalo ya el Tribunal Constitucional en relación con la imposición legal de cuotas de género en las listas, que fue declarada plenamente constitucional (STC 12/2008). Dicha ley reguladora de las primarias es, por tanto, posible. El tipo de primarias (cerradas o abiertas) y el alcance del procedimiento (primeros de las listas o las candidaturas enteras) dependería de cada partido, pero la ley debería disciplinar algunas cuestiones organizativas fundamentales (garantías del censo, campaña, financiación y escrutinio) y, si las primarias son consideradas un requisito para presentar candidaturas, el modo en que la Administración electoral y los tribunales controlarían su desarrollo, como hacen en los países que han implantado las primarias por ley.
En España falta cultura de primarias y no pocos desconfían de este sistema, pero se acaba el tiempo de la cooptación, de la designación a dedo de los candidatos y de las disciplinas de hierro; entre otras cosas, porque no podemos permitirnos que siga acreciendo el descrédito de los partidos y, con ellos, de la democracia representativa. Apostemos por las primarias pero con las garantías de la ley.
Carlos Garrido López es profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza