Ignazio Cassis s’est mis au diapason de la droite israélienne en affirmant que l’agence des Nations unies pour les réfugiés palestiniens (UNRWA) faisait «partie du problème» car elle entretenait l’espoir d’un retour sur les terres dont ils ont été chassés en 1948. Il faudrait donc modifier son mandat pour faciliter l’intégration des réfugiés dans leur pays d’accueil. Ce qui revient à transférer le dossier au Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR), une antienne de la droite israélienne depuis des lustres. C’est méconnaître le fait que l’organisme chargé de trouver une solution à la question des réfugiés existe depuis 1948… Faute de volonté politique, il est tombé dans l’oubli.
L’UNRWA est accusée de longue date par Israël de dissimuler un agenda anti-israélien et de perpétuer le statut des réfugiés palestiniens au lieu d’y apporter une solution. Le premier ministre israélien, Benyamin Netanyahou, comme l’ensemble de la droite, répète depuis des années que l’UNRWA devrait être démembrée et sa fonction transférée au Haut-Commissariat pour les réfugiés, le HCR, qui s’occupe de tous les autres réfugiés dans le monde.
Selon Israël, cela mettrait fin à la transmission de ce statut d’une génération à l’autre, qui a fait passer le nombre d’inscrits à l’UNRWA de 750 000 en 1949 à 5,2 millions en 2007. L’idée serait ainsi de «dissoudre» la question des réfugiés palestiniens en la transmettant à une agence chargée de lui trouver une solution.
«Commission de conciliation pour la Palestine»
Or une telle institution avait été créée en même temps que l’UNRWA en 1948 (avant la création du HCR) exactement dans ce but. Cette Commission de conciliation des Nations unies pour la Palestine (UNCCP) avait pour mandat d’«assister les gouvernements et autorités concernés à trouver un accord final sur toutes les questions non résolues».
Parmi elles la situation des réfugiés, dont l’immense majorité avait été chassée au cours du conflit qui suivit la création d’Israël. L’UNCCP voulait en priorité leur rapatriement (retour sur leur terre dans le nouvel Etat) ainsi que de justes compensations pour ceux qui choisiraient de ne pas revenir. Israël refusa et prôna leur réinstallation dans les pays arabes. Ces derniers s’y opposaient, soutenant le rapatriement.
Devant cette situation, l’UNRWA fut chargée de porter secours aux réfugiés là où ils se trouvaient. Le blocage dure depuis. L’UNCCP a cessé d’être active au début des années 60. Elle existe toujours en théorie, mais elle n’a plus ni staff ni budget, et personne n’en entend plus parler. Reste l’UNRWA, fondée dans le but de fournir une assistance humanitaire et du travail aux 750 000 réfugiés palestiniens.
Juste après, en 1950, les Nations unies créent le Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR). Il est chargé notamment de la «protection internationale» des réfugiés et d’aider les parties à conclure des arrangements définitifs (permanent solutions). Ceux de Palestine, déjà inscrits à l’UNRWA, en sont exclus pour éviter les doublons.
L’aide de l’UNRWA s’est structurée sur trois piliers: santé, éducation et services sociaux. Un mandat de «protection passive» a été ajouté par les Nations unies dès le début des années 80. En 2014, une brochure de l’UNRWA notait que son rôle incluait la promotion des «droits des réfugiés de Palestine dans le cadre du droit international», dont la surveillance et la dénonciation de la violation de ces droits. Mais l’UNRWA n’a pas vocation à trouver une solution durable.
Réfugiés de longue durée
Le HCR a un rôle de protection légale plus actif, basé sur la convention des Nations unies sur les réfugiés, dont le mandat est d’œuvrer à trouver des solutions définitives, en accord avec les gouvernements et les réfugiés eux-mêmes. Autrement dit, il est similaire à celui de l’UNCCP, dans le coma depuis plus de cinquante ans… En l’absence d’accord entre les parties, le statut de réfugié sous protection du HCR persiste aussi parfois durant des décennies et se transmet d’une génération à l’autre.
Selon la définition du HCR, sont réfugiés de longue durée (protracted refugees) les populations de 25 000 personnes ou plus, de la même nationalité, en exil depuis cinq ans consécutifs ou plus. Parmi eux, plus de 4 millions sont dans une telle situation depuis vingt ans ou plus. C’est le cas des réfugiés afghans en Iran et au Pakistan, depuis plus de trente ans.
Selon les termes du HCR, la situation des réfugiés de longue durée est causée par une impasse politique. C’est exactement le cas des Palestiniens. «Un réfugié dans cette situation est souvent incapable de se libérer d’une dépendance forcée à une aide extérieure», souligne le HCR dans un rapport à son comité exécutif. Un transfert de responsabilité de l’UNRWA au HCR, de ce point de vue, ne servirait à rien, sinon à fragiliser la situation humanitaire des réfugiés de Palestine.
Michel Bührer est journaliste.