La supervivencia del proyecto europeo se resume hoy en día en una secuencia de uniones. Se considera que la unión monetaria es insostenible sin una unión fiscal. La unión fiscal exige la unión bancaria y la unión económica. Y por encima de todo, la guinda, que es la unión política. ¿Pero qué es exactamente la unión política? ¿Puede funcionar?
Para empezar, es un concepto que se utiliza con dos fines distintos. Primero, resume en una palabra la federalización gradual de la UE; es un intento de perfilar la finalité de Europa, más que en términos geográficos, en relación con sus funciones de gobierno. En este debate, el propio término sigue estando muy mal definido, porque coexisten distintas visiones federales. Mientras que los franceses hablan de “integración solidaria” y la idea de Europa como un mecanismo colectivo de seguridad frente a crisis económicas y peligros sociales, los alemanes consideran que la UE es el guardián supremo de la política responsable, por encima de los extremos ideológicos. Es decir, la unión política pretende conciliar diferentes nociones y concepciones de una mayor integración europea.
En segundo lugar, el debate sobre la unión política trata de identificar las condiciones para que la unión monetaria europea, fortalecida y reforzada, pueda disfrutar de más legitimidad democrática. Esta discusión suele dar por descontada la creación de una unión fiscal y económica y se centra, sobre todo, en los cambios institucionales dentro de la UE para mejorar la transparencia y la responsabilidad. Los objetivos de la unión política se definen en función de la eficacia y la representatividad.
En un informe reciente hecho público por el Grupo para el Futuro de Europa, dirigido por el ministro alemán de Exteriores, Guido Westerwelle, se combinan estas dos líneas de razonamiento, pero destaca la segunda dimensión. Según los 11 ministros de Exteriores que firman el documento, lo que necesita Europa es una separación más clara de poderes y un mayor control democrático por parte del Parlamento Europeo. Para algunos miembros del Grupo, eso significa una Comisión que asuma el papel de “Gobierno europeo”, encabezado por un presidente designado por elección directa, un Parlamento Europeo con auténticos poderes para proponer legislación y una segunda Cámara que represente las opiniones de los Estados miembros.
Independientemente de lo que se opine de esas propuestas, la forma de entender y defender la idea de unión política tiene varios problemas considerables. El principal defecto es que se considera una meta, el destino de un viaje federalista, cuando, en realidad, la unión política debe formar la base desde la que buscar una mayor integración. Debe ser un elemento crucial en el proceso de buscar la unificación, y no su fin idealizado.
La realidad es que la integración europea es diferente de cualquier otro ejemplo logrado de unión política voluntaria. La historia demuestra que, sin una amenaza real y duradera contra la seguridad, los Estados (naciones) no suelen emprender una unificación permanente. También quedaron atrás los tiempos en los que las clases dirigentes podían buscar la integración sin tener en cuenta la opinión pública. La importancia creciente de las cuestiones de la UE en la política electoral nacional de sus Estados miembros quiere decir que el futuro de la integración europea depende del apoyo de los ciudadanos. Se ha abandonado el “consenso permisivo” del primer periodo, durante el que unos líderes aislados podían tomar decisiones sin consultar a la gente.
Esta situación plantea un dilema a los dirigentes europeos. Por un lado, los imperativos del mercado y la crisis del euro exigen unos poderes centralizados de supervisión fiscal y el uso de las facultades reguladoras, unas decisiones que se toman aisladas del ruidoso e impredecible terreno de la política democrática. En el Pacto Fiscal y en el conjunto “six-pack” de leyes económicas, el avance hacia la unión fiscal se presenta como una cuestión de política reguladora, con unas normas definidas previamente e impuestas por los tecnócratas.
Por otro lado, un “pleno control democrático” —el que piden los ministros de Exteriores— crearía mucha más incertidumbre sobre la gobernanza económica, tal vez en detrimento de la estabilidad en la eurozona. Las recientes elecciones griegas no son más que un ejemplo de cómo la participación electoral puede trastornar los planes de austeridad y la estabilidad macroeconómica. Esta solución de compromiso entre la eficiencia y la estabilidad de una modalidad reguladora de gobierno y la imposibilidad intrínseca de predecir la política democrática está totalmente ausente, hasta el momento, en el debate sobre la unión política. De hecho, las encuestas indican que los ciudadanos tienden a favorecer mucho menos que sus Gobiernos la integración política profundizada que prevén las últimas reformas.
Las autoridades europeas no pueden seguir ignorando este dilema y al mismo tiempo depositar sus esperanzas en unos resultados y unos beneficios económicos que den legitimidad a la integración. Tampoco es sustitutivo suficiente empezar por el final, una visión federalista idealizada, y trabajar a la inversa, sobre todo si se presenta el Parlamento Europeo como solución fundamental a las inquietudes sobre el déficit democrático de Europa. Aunque existen buenos argumentos para reforzar su papel, no está demostrado que el Parlamento sea capaz de<TH>garantizar lo que más se necesita: que los ciudadanos otorguen más legitimidad a la Unión Europea.
Cualquier debate sobre la viabilidad de la unión política debería partir de aquí y perseguir estos tres objetivos: primero, encontrar mejores formas de agrupar, canalizar y reflejar las diferentes preferencias estratégicas en toda Europa; segundo, delinear unas innovaciones constitucionales e institucionales capaces de superar las demandas, a menudo contradictorias, de más soberanía y más democracia; tercero, proponer unas reformas serias y ambiciosas de nuestros sistemas políticos nacionales, con el fin de que incorporen de verdad una dimensión europea.
Para que la unión política triunfe, debe ser un medio, no un fin, de una integración más profunda.
Olaf Cramme es director de Policy Network y la profesora Sara B. Hobolt ocupa la cátedra Sutherland de Instituciones Europeas en la London School of Economics. Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia.